清大國際氣候變遷發展及法制研究室

范建得觀點：我國發展離岸風電及其產業所需法律架構 刊登於風傳媒 2016.12.26 完善的法律架構並非推動政策的障礙，反而是穩固施政成效的不二法門。 壹、背景說明 我國經濟部所擬《風力發電四年專案推動計畫》，主要係借鑒英國經驗，以三階段方式發展，然綜觀所提四年發展方案之規劃，各階段所引法規，均以能源局立場出發，援用獎勵辦法或申請規則來辦理，而未納入國土三法的思考，且在即將邁入第三階段之際，似乎更有過度依賴政策環評之傾向。綜觀整體政策規劃，幾乎未見涵蓋其所主張參考英國經驗時應有的依法行政配合規劃，其風險包括；置官員於決策風險、阻卻廠商之投資意願、危及公眾對於政府之信任、阻礙我國發展再生能源之願景。 貳、 我國四年方案及其法律元素 我國目前的風力發電係採先陸域、後離岸之原則；離岸部分則係先示範、次潛力、後區塊的規劃，且在區塊部分是採先淺海後深海之推動策略。發展至今陸域風機所面臨之問題應以「苑裡反瘋車」事件所引發的公眾溝通問題為最，加上目前陸域開發趨近飽和，就法律角度言，已非主要關切之場域。相對於此，從我國主要借鑑之英國經驗來看，當前離岸風機發展之願景，顯然受制於法規限制之情形相對嚴重。以下謹先就我國四年離岸風機之發展策略進程及其法源依據表列其要如次； 很顯然的，我國的風電發展計畫並未涵蓋必要的法律規劃，除欠缺整體離岸風電發展政策所涵五大面向；即：決策、市場、研發與技術推廣、聯網與併網、環境與規劃所需法律架構（legal framework）之配套規畫外（詳後），對於英國三階段發展策略之借鑑，也僅以《風力發電示範系統獎勵辦法（101.7.3）》及《離岸風力發電規劃場址申請作業要點 （104.7.2）》兩個行政命令或規則之法令為據，與英國循法制途徑，針對法律未曾適用之離岸風電發展課題，參酌過往海域開發油、煤、氣、電之經驗，擬定新法或調整法規之適用的作法，大異其趣。 參、我國開發計畫所面臨之重大法規挑戰： 一、示範、潛力開發與區塊開發之三階段區隔不明： 例如，在潛力開發期間，一方面提出105-109年將推動「前期規劃」與「準備作業」，另一方面卻又表示在106-109年間推動「四年計畫」，這種混亂的規劃，將導致因政策內容屬性不明，利害關係人之間的權利義務亦相對混亂的狀況，這與英國先邀請資格 （尤其財務條件） 符合者參與

COP22之結論觀察與研析 廖沿臻(清大生倫中心研究助理) 整體來看，在巴黎協定生效後，各國確實遵循這次COP的主題「行動的COP」，開始在各方面採取行動，尤其是將規則手冊（rulebook）之制定期限定在2018年並已開始行動一事，必然會對各國履行巴黎協定之承諾帶來相當大的影響。其次，雖然美國總統由川普當選會全球的氣候變遷行動帶來不小的震憾，但從這次各國所提出的「馬拉克什氣候行動宣言」可以看出，各國仍然在氣候行動上具有相當的決心和企圖心，並且再一次的強調了會達到2020年後每年1000億美金氣候資金的決心。再者，雖然在主要會議中(APA、SBSTA、SBI)並沒有太大的進展、京都議定書多哈修正案批准的國家也才剛到達70大關，但日本、澳洲、英國等排碳大國在COP22會議期間的加入，德國等國提出2050年路線圖的行動，以及NDC合作關係(NDC partnership)的建立，都可以看出各國在對抗氣候變遷行動上的努力，這也讓人認為，氣候變遷的處理已經不再只是開發中國家的義務而已，而是對未來氣候變遷和再生能源市場的先機搶占，再生能源具有相對穩定、低風險、且逐漸轉變為低成本的特性，未來氣候變遷和再生能源的市場正在浮現，各國已經開始角逐先驅者的地位了。 此外，從場上的周邊會議中，可以看出氣候行動的幾個方向： 首先是氣候行動的重心慢慢轉向「調適」，從科學報告中可以看出，即便各國完全履行NDC，仍然無法將升溫抑制在2度C以內，調適將會是各國不得不面對的未來，也是許多小國已經在面臨的問題，目前全球氣候資金的分布仍然以減緩為主，但將來應該要走向減緩和調適並重的狀態，甚至思考如何透過調適來產生減緩的效果。 順著此一脈絡，下一個要思考的問題就是如何提供調適上的誘因，或在面臨極端氣候時應如何應變，目前出現的想法中，我認為最好的想法是「氣候風險保險」（climate risk insurance），透過保險的方式將可能受到高機率氣候變遷衝擊影響的脆弱性高地區居民之風險分散於全體社會，或者以拒保的方式讓該等住所的居民理解到自己可能面對的高風險從而決定搬家到風險較低的場所，惟這種氣候風險保險的性質為何？是社會型保險或是一般保險？目的是為了風險趨避或使民眾了解可能的風險？這些都值得討論。 國家行動的盤查和資金的使用也是受到注目的議題，巴黎協定和透明度的規則手冊已經開始討

新政府上任以來，我國的綠能政策發展願景提升到以落實「2025非核家園目標」為宗旨的2025年再生能源占發電配比的20％，而其中的重要建設之一即為千架風機計畫。據報載（自由時報，2016年11月21日），目前該計劃在彰化的13個離岸風場，已由丹麥商丹能風力、新加坡商御山能源主導的海龍、臺灣的台電、中鋼、永傳、上緯等六家廠商參與開發，並將進行環評。然則，自臺灣啟動風能建設以來便爭議不斷，其中和漁民間的協商更是複雜，至於其關鍵問題所在，則應該是漁業補償的問題。如何不再讓大規模展開中的建設重蹈過去中部地區許多重大開發案的覆轍？嘗試跳脫以補償為單一核心的思考，借助「公私合夥」的規劃來體制性的妥善處理漁業爭議，應是值得考慮的選擇。 多元而複雜的臺灣漁業議題 相較於國外的類似問題，台灣漁民補償爭議顯得複雜許多。迄今牽涉的議題相當多元；包括了一般領海內定置漁業的補償、領海外的促協金，乃至電纜上岸後的地方漁民社區補助，以及漁業文化之永續等等爭議，從而若單純想要沿用傳統漁業補償的措施來解決問題，將顯得捉襟見肘、左支右絀，甚至發展到必須對簿公堂的程度。謹以在我國龍鳳港發生的上緯公司案為例，其牽涉到漁業爭議問題的多樣程度，即為著例。謹摘其要整理如下： 事實上，就上述這些爭端，政府已經透過許多努力，希望雙方可以達成共識，其中包括漁業署研擬提出新的補償公式，同時也致力於協助風力發電業者跟漁民多次溝通，然則事後非但尋求共識之努力徒勞無功，甚至導致對簿公堂，使得離岸風機計畫一再陷入膠著。最近，雖訴訟初步達成和解，然新的風波再起！甚至有將風車、電纜等建設視為鄰避設施而加以反對的情勢。 例如，在11月16日，雲林縣口湖鄉漁民便號召動員百餘人及51艘船筏，進行抗爭。抗議者揚言，若在未達成協前繼續施工，要跟台電拚命。一群阿嬤漁婦們更聚在一起，並在工作船旁施放高空煙火及蜂炮，來表達他們對於在它們社區設置海底電纜強烈的不滿。 難以釐清海洋資源競用下的漁業利益 那麼為何漁業的爭議在臺灣竟如此難以解決？究其核心關鍵，應在於漁民所主張權益的難以定性；因為離岸風機所處位置特殊，整個施工過程與未來產業經營模式均屬創新，導致相關權利義務的法律屬性曖昧不明。按經濟學觀點，若是交易標的之權利創設依據、權能、範圍模糊不清，勢將導致無法救濟，而此時，除不易有可信賴的交易發