2016年12月4日 星期日

COP22之結論觀察與研析

COP22之結論觀察與研析

廖沿臻(清大生倫中心研究助理)

整體來看,在巴黎協定生效後,各國確實遵循這次COP的主題「行動的COP」,開始在各方面採取行動,尤其是將規則手冊(rulebook)之制定期限定在2018年並已開始行動一事,必然會對各國履行巴黎協定之承諾帶來相當大的影響。其次,雖然美國總統由川普當選會全球的氣候變遷行動帶來不小的震憾,但從這次各國所提出的「馬拉克什氣候行動宣言」可以看出,各國仍然在氣候行動上具有相當的決心和企圖心,並且再一次的強調了會達到2020年後每年1000億美金氣候資金的決心。再者,雖然在主要會議中(APA、SBSTA、SBI)並沒有太大的進展、京都議定書多哈修正案批准的國家也才剛到達70大關,但日本、澳洲、英國等排碳大國在COP22會議期間的加入,德國等國提出2050年路線圖的行動,以及NDC合作關係(NDC partnership)的建立,都可以看出各國在對抗氣候變遷行動上的努力,這也讓人認為,氣候變遷的處理已經不再只是開發中國家的義務而已,而是對未來氣候變遷和再生能源市場的先機搶占,再生能源具有相對穩定、低風險、且逐漸轉變為低成本的特性,未來氣候變遷和再生能源的市場正在浮現,各國已經開始角逐先驅者的地位了。

此外,從場上的周邊會議中,可以看出氣候行動的幾個方向:

首先是氣候行動的重心慢慢轉向「調適」,從科學報告中可以看出,即便各國完全履行NDC,仍然無法將升溫抑制在2度C以內,調適將會是各國不得不面對的未來,也是許多小國已經在面臨的問題,目前全球氣候資金的分布仍然以減緩為主,但將來應該要走向減緩和調適並重的狀態,甚至思考如何透過調適來產生減緩的效果。

順著此一脈絡,下一個要思考的問題就是如何提供調適上的誘因,或在面臨極端氣候時應如何應變,目前出現的想法中,我認為最好的想法是「氣候風險保險」(climate risk insurance),透過保險的方式將可能受到高機率氣候變遷衝擊影響的脆弱性高地區居民之風險分散於全體社會,或者以拒保的方式讓該等住所的居民理解到自己可能面對的高風險從而決定搬家到風險較低的場所,惟這種氣候風險保險的性質為何?是社會型保險或是一般保險?目的是為了風險趨避或使民眾了解可能的風險?這些都值得討論。

國家行動的盤查和資金的使用也是受到注目的議題,巴黎協定和透明度的規則手冊已經開始討論,希望能在2018年完成,讓各國的行動是否真正達到減碳效果、以及資金的使用是否真的減少了二氧化碳的排放等問題都能在透明的架構下被檢視;技術的移轉和技術的開發也持續在進行,投入的資金也與日俱增,開發中國家如果真能在已開發國家之先進技術的協助下達成更高的減緩目標,則全球過暖化導致重重危機的世界也就離我們更遠。

對於我國而言,我認為有幾項行動是應該要儘早進行的: 首先,是對於調適的更加重視,如上所述,調適的重要性已經不言可諭,但反觀我國目前仍然是以國發會的「調適政策綱領」在處理調適的問題,而溫管法和國土三法中的調適規定仍然模糊而不確定,未來調適是否納入溫管法、甚至階段管制目標之中,而使我國在調適上能有明確的期程與方向,我認為這是值得思量的。

其次,是國內的實質行動。我國因為國際現實的問題,無法參與UNFCCC,但在溫管法生效的現在,仍然可以進行實質行動,逐步推動我國的氣候變遷行動,使法規更完整、相關行動更有效的進行,切不能因為美國總統選舉的結果就減少的氣候變遷行動的關注,畢竟美國總統只有4年到8年任期,但氣候變遷的影響只會接踵而來、日益嚴重,這是各國都必須面對的現實。

最後,是針對私部門的誘因提供,在COP22僅次於川普最常被提到的幾個字中,一定有「私部門」(private sector)和「中小企業」(SME)這二者在未來的參與被認為是達到巴黎協定目標的重心。個人認為,我國目前的資金提供仍然是以再生能源融資為主,綠色基金較為少見,這部分較為可惜。

氣候變遷的對應已經不再是一種義務,而是一種趨勢和潮流,越來越多的國家、跨國企業都已經注意到此點而開始行動,我國目前處於四面環海的高脆弱性地區,但卻擁有許多相對先進的綠能技術,若能把握時機,則環境的發展和市場的開拓仍然可以並存,正如COP22上諸位主席和執秘所言,是開始行動的時候了。

以公私合夥模式推廣小型再生能源並解決漁業問題

新政府上任以來,我國的綠能政策發展願景提升到以落實「2025非核家園目標」為宗旨的2025年再生能源占發電配比的20%,而其中的重要建設之一即為千架風機計畫。據報載(自由時報,2016年11月21日),目前該計劃在彰化的13個離岸風場,已由丹麥商丹能風力、新加坡商御山能源主導的海龍、臺灣的台電、中鋼、永傳、上緯等六家廠商參與開發,並將進行環評。然則,自臺灣啟動風能建設以來便爭議不斷,其中和漁民間的協商更是複雜,至於其關鍵問題所在,則應該是漁業補償的問題。如何不再讓大規模展開中的建設重蹈過去中部地區許多重大開發案的覆轍?嘗試跳脫以補償為單一核心的思考,借助「公私合夥」的規劃來體制性的妥善處理漁業爭議,應是值得考慮的選擇。

多元而複雜的臺灣漁業議題

相較於國外的類似問題,台灣漁民補償爭議顯得複雜許多。迄今牽涉的議題相當多元;包括了一般領海內定置漁業的補償、領海外的促協金,乃至電纜上岸後的地方漁民社區補助,以及漁業文化之永續等等爭議,從而若單純想要沿用傳統漁業補償的措施來解決問題,將顯得捉襟見肘、左支右絀,甚至發展到必須對簿公堂的程度。謹以在我國龍鳳港發生的上緯公司案為例,其牽涉到漁業爭議問題的多樣程度,即為著例。謹摘其要整理如下:


事實上,就上述這些爭端,政府已經透過許多努力,希望雙方可以達成共識,其中包括漁業署研擬提出新的補償公式,同時也致力於協助風力發電業者跟漁民多次溝通,然則事後非但尋求共識之努力徒勞無功,甚至導致對簿公堂,使得離岸風機計畫一再陷入膠著。最近,雖訴訟初步達成和解,然新的風波再起!甚至有將風車、電纜等建設視為鄰避設施而加以反對的情勢。

例如,在11月16日,雲林縣口湖鄉漁民便號召動員百餘人及51艘船筏,進行抗爭。抗議者揚言,若在未達成協前繼續施工,要跟台電拚命。一群阿嬤漁婦們更聚在一起,並在工作船旁施放高空煙火及蜂炮,來表達他們對於在它們社區設置海底電纜強烈的不滿。

難以釐清海洋資源競用下的漁業利益

那麼為何漁業的爭議在臺灣竟如此難以解決?究其核心關鍵,應在於漁民所主張權益的難以定性;因為離岸風機所處位置特殊,整個施工過程與未來產業經營模式均屬創新,導致相關權利義務的法律屬性曖昧不明。按經濟學觀點,若是交易標的之權利創設依據、權能、範圍模糊不清,勢將導致無法救濟,而此時,除不易有可信賴的交易發生外,更會引致融資體系的卻步;若進一步從法律角度來看,在依法治國原則的適用下,若欠缺法定義務,相對的就不會有可得主張的權利,此時,政府也當然沒有介入或提供補償的法律依據。或許,這也正式我國漁業問題陷入進退維谷窘境的緣由。

參酌外國經驗,先進國家多以人民共同資產的角度來看待海洋資源,其中即便漁民經許可在領海內享有設置固定漁網的利益,也鮮有以財產權或準物權視之者;而是以資源競用的角度來評估使用海洋資源的優先列後次序,並對於其因失去原有法定利益部分加以填補或資助。而此時,補償、填補或救濟的措施,都是可以考慮的選項。但重點是,政府的角色為何?然則在臺灣,面對這些相對複雜的法律課題,我國已然在傳統法律社群的詮釋下,以經許可而在領海內設置固定漁網的經營方式為定置漁業,並因其必須取得執照而認定其漁業權具「準物權」屬性;至於在該特許不及的領海範圍外,則是由具法定獨占地位的臺灣電力公司,以「促協金」的名義,透過「協議」來補償漁民的損失。對於前者,我們或許可以本諸法律論述的慣例認可其正當性,然則對於非漁業權所及領海以外水域,若要求政府以公權力,介入宜由參與競標的風電業者與漁民,本諸私法契約來自行商定的「促協金」,則其本質上便有妥適性的疑義。若進一步以國庫(躉購費率)支付,甚至會面臨在私人請求權之法律基礎不明基礎上,動支國庫為給付的合法性爭議。

以公私合夥機制作為解決核心漁業爭議的政策選項

為根本解決這個關鍵的漁業問題,我們必須回歸全民減碳的精神,以銜接因應全球氣候變遷的《巴黎協定》減碳/調適原則,落實《溫室氣體減量及管理法》所定國家減碳目標為主軸,強調發展再生能源與維護環境及漁業永續的衡平,並參採效率、公平、文化以及弱勢族群的需求,來制定與漁業相容的再生能源發展政策。參考一些外國的施政經驗,便有擴大民間的參與,善用「公私合夥」,並強調社區自主、共利的再生能源發展模式足供借鑑。透過這種政策措施,將先以全面性納入再生能源開發計劃對漁業的利弊得失為決策基礎,透過邀請所有利害關係方參與對話,來釐清國家及地方的最大利益,進而以極大化漁民利益(包括漁場經營、資源養護、社區營造及將之導入風機供應鏈或參與經營等)、極小化其損失、優惠其損害填補的方式,來實現尊重少數(漁民)的民主原則,並補償漁業為實現國家減碳目標、能源安全所做「特別犠牲」。在亞洲,同樣面對自主能源短缺、外貿導向經濟結構、自然環境侷限的日本,已經在福島核災後積極投入再生能源的發展,且為加速達到目標,更在修改電業法時,鬆綁小型綠電設施,並鼓勵地方參與這類的「公私合夥」。

其實,鼓勵民間小型綠電發展的最成功案例應在英國。自2010年起,配合2008年以減碳為效益目標的電力市場自由化,5kW以下的家庭綠電設施大幅降低傳統電業調整再生能源配比的壓力,也被認為是英國能快速達成15%再生能源發電比例政策目標的重要原因。

反觀台灣,雖在推動公私合夥社區再生能源發展的政策上也已嘗試多年,然迄今未見成效,而小型電業的推廣政策,也是在新近電業法的局部修法,以及再生能源發展條例的修正草案中,才稍有基礎。準此,或許在許多領域都強調公私合夥的日本作法,正可以帶給我們一些啟發,尤其在兩國人文、地理、經社條件,以及面對減碳壓力之沉重均十分相似前提下,借鑒2016年被日本譽為典範的福岡縣三山市,三山智慧能源電力公司的設計,正可以是我國推動公私合夥及小型發電業整合的一個典範。

借鏡日本最新的典範經驗

三山智慧能源電力公司是日本第一個地方政府與市民成功合作的在地電力公司,藉由地方政府與市民、當地銀行、九州大學等多個研究機構以及願意提供技術的企業協力合作,創造出足以與在地傳統電力公司互別苗頭的新型態地方電力公司。甚至連帶著解決三山市高齡化人口的照護問題,同時帶來許多就業、製造產業升級的契機。

三山市擁有充沛的日照量和廣闊的土地,因此地方政府一直在推進百萬瓦級太陽能發電設施和住宅用太陽能發電設施的設置,且在該市的11000住戶中,早有1200戶完成太陽能發電裝置。在此背景下,本於當地居民對於使用再生能源的積極意識,再透過地方政府整合的資源,該市方能成立三山智能電力公司。

簡單的說,多方單位的共同出資,應是促生三山智能電力公司的一大特色。其出資比例是市政府55%、當地金融機構5%、民間企業40%。在分工上,市政府的核心工作包括;協助該公司構築提供電力給公共設施的相關機制,向民間介紹中央能源政策、普及並提供最新的能源資訊;民間企業的工作則包括;支援營業以及顧客管理、企劃提案,例如Groovenauts企業便負責大量數據的後端處理、大型電機企業負責區域整體的設備設計解決方案。至於在當地金融機構的參與部分,則包括;資金的提供與管理上的支援。此外,其他參與者尚有九州大學負責的分析氣象、電力、消費行動等大數據的研究,研發供求調整算法;EPCO公司提供新進電力公司所需要的系統以及專門知識、技能等。

從三山智能電力公司的例子,可以得知公私合作新型電力公司模式的一些特徵:首先,與民間企業以及當地金融機構的合作協調是相當重要的。因為技術面和操作面的專業知識對新電力公司而言,並不好取得。

其次,利用價格、服務來取得競爭上的優勢地位,是計畫能否成功的關鍵。例如,三山智能電力公司的要價比九州電力公司便宜2~3%,其原因在於,減少不必要的設備,以及降低應收報酬率,並結合看護服務、醫療服務及一些行政服務來創造附加價值。此外,這個計畫能得到社區的支持,更在於其藉由電力服務單一窗口的設計,提升社區多面向的社會福祉,這個成效已被認為值得其他高齡化社區的參考。

最後,善用在地電力公司能即時掌握在地動向的優勢,藉由與當地用戶間的多元溝通管道,來提升其服務並擴大利基,應是做值得效法之處。例如三山市有25%是農業家庭,而白天在家中的高齡者也不少,因此不見得會因為在白天就降低許多用電需求。故此把握當地資訊、培養與用戶間的信賴,正是在地電力公司在提升其服務品質與強化競爭力的強項。對於我國而言,有許多和三山市相似的社區,如果能借重其經驗,在臺推動社區型公私合夥的小型綠電,除能化我國發展再生能源的阻力為助力、分散我國非核後過渡期間的能源安全風險、強化自主而環境友善的小型綠電開發,更可帶動地方綠色金融、社區營造、高齡照護以及青年返鄉的良性循環。

臺灣也可以有好多三山電力公司

審視台灣的環境,我們可以發現在台灣,有許多與三山市類似而具備再生能源發展潛力的鄉鎮。若按上述案例中的三山市的人口數約4萬2千人,面積為105.12平方公里來看,本文粗略整理在台灣與之類似,而具備公私合夥共同開發再生能源潛力的數個鄉鎮如下:


這些在臺灣已經進行或適合推動再生能源發電的地區,若能進一步的參考日本經驗,促成其財務自主能力且具備價格競爭力,則除一方面有助再生能源之發展、分散風險並創造社區自主之價值外,更得以像英國一樣,降低在能源配比結構轉型過程中的不安定性。而若能更進一步將此構想放大到將整個彰化縣變成能源區域,以離岸風力發電作為地區主要的供電來源之一,並在公司合夥的設計上,納入漁業部門,透過上述三山市的經驗,應可為臺灣離岸風力發展以及漁業永續的長治久安,樹立一個新的典範。

三山市的「公私合夥」經驗或可作為處理漁業爭議的基礎

在漁業問題的處理上,雖上述三山市本身的計劃未特別及之,然該市所屬九州卻早在2013年6月間,便由北九州市與日本經濟發展辦公室(NEDO)就海洋能源的長期發展策略,召開海上風力發電漁業協調會;其中,除論及與上述龍鳯港相關補償問題外,更提出了讓漁民一同參與的構想;例如,使漁民可以出資並取得回饋,也讓漁民利用漁船參與建設(如搬運、施工時擔任在旁的警戒船等)使其可以獲得額外收入。相對於此,我國目前過度集中於「補償金」的討論,比較像是與漁民間的協調,而不是促進公私合夥概念的實踐。換言之,若我國可以嘗試在彰化地區推動以三山市經驗為基礎的規劃,並於其中增加漁業部門的參與設計,以更全面的公私合夥制度化設計來調和衝突,應具有高度參考價值。

其實,早在核災發生前,日本早就有推動民間協力參與離岸風力發電的經驗;這是在2012年,由日立造船、東芝、JFE鋼鐵、住友電氣工業、東亞建設工業、東洋建設及日本氣象協會6家企業和1個協會,共同設立了海上風力發電建設技術及商業化研究會「地區振興型海洋風力商業化研究會」,希望透過這個組織,選擇有發展前途的場地,實施風況觀測,並對經濟效益進行評估。 如果發現商業化的機會,將設立特殊目的公司,來展開相關活動。至於特殊目的公司的組成,除了研究會成員企業之外,並將向能源相關企業、當地企業及團體等募集資金,全部以民間主導的方式進行。(資料來源:http://big5.nikkeibp.com.cn/news/eco/3405.html?ref=ML)很顯然的,三山市雖未直接使用離岸風電,但其能源公司的設計,卻是這種公私合夥的體現。

讓臺灣的風電四年計畫不是夢

面對即將在我國4年風電計畫中扮演重要角色的彰化地區,若能借重日本經驗,強化由下而上的開發策略,推廣以公私合夥為基礎、便捷法規調適程序為據、開啟融資渠道、強化地方(或社區)參與的分散式能源開發機制,進而促進公眾認知意識的多重效益設計,將有助於落實我國發展風電的政策目標。

首先,推動三山市之公私合夥經驗有賴相關法制配套與國家減碳目標之確立。目前我國溫管法已確立階段(五年檢討一次)與長期(2050年)之減碳目標,從而身為獨佔者之台電公司必須配合改善其能源配比、調整能源密集度並提升能源效率,並承擔開發再生能源的義務。對於賦予人民此等義務,國家則有依法提供經濟誘因或政策工具以利電力業者履行義務及達成國家減碳目標之必要;其中包括依據獎勵再生能源發展條例提供之躉購費率(Fit-in-Tariff; FIT)差價補貼、依據溫管法創設之碳交易制度,以及搭配國際企業購買需求而開發之綠電憑證(Renewable Energy Certificate; REC)。

公司合夥是台電可以享有的另一項開發選擇

在這些法律基礎上,臺灣電力業者(主要係指台電)可選擇自行規劃、透過委託其他民間業者(類似獨立電廠之規劃)投入,或直接參與公私合夥類型之風電開發計畫,作為遵法改變能源配比、達成法定減碳目標之路徑;準此,在理論上,我國在完成電業自由化之前,具獨占地位的台電,應可享有三種離岸風電的開發選擇。

第一種類型,應屬當前台電規劃自行投資參與區塊開發之型態;第二類型,則屬福海及上緯等民間投入開發而與台電簽屬長期購電合約類型;至於第三種型態,則係日本三山市之經驗所代表的地方能源公私合夥類型,為我國當前未有實務者(僅有澎湖低碳島的經驗較為接近)。相對於前兩種型態,公私合夥的地方能源公司,應係三者中其管制密度最高也最不確定者;其中,除必須接受前述二類型之所有管制外,最大問題則在於地方社區如何取得電業經營主體之地位。

其實,參考日本之作法,若能透過適度的法律規劃,讓地方社區取得經營主體法人地位,則便可透過與三山市經驗相似之合作(資)契約規劃,鼓勵公私部門的合作參與。實則,日本因先前不重視再生能源,對風電之開發相對遲疑,九大區域電力業者更是如此。然也因此鼓勵了為數不少的外國投資及募資民間募資的投入。迄今在風電部分,除大多為外國企業之投資外,其中更有高達80%是屬於社區經營之型態。故此,若我國能調整對於民間及社區之投入的法律定性,應可快速降低管制成本,化被動為主動。

強化並擴大漁業補償機制的政策工具

至於在誘因機制的提供上,目前除FIT之補貼機制外,應屬如何解決業者之漁業補償問題為最。日本雖同樣係藉由個案議約(私法契約)之管道以促協金(其概念與我國略有不同)解決漁業補償及回饋問題,但更重要的是,同時搭配以公私合夥為原則設置之基金,交地方政府做為特定環境生態永續之利用。此兩部份的設計或可做為我國後續處理漁業補償問題之參考。

綜上,在我國完成電業自由化以前,將漁業納入公私合夥的彰化地區能源公司架構,即可導入其促協金之機制,將之契約化(將公法關係私法化),藉以個案方式處理欠缺法治基礎的補償爭議。另者,則回歸以FIT為基礎,透過法定補償回饋之流程,由地方政府提預算及規劃,交中央主管機關編列預算核撥,讓法定權益主體依法分享。

惟在日本,有關漁業補償之處理,雖僅以協商約定為基礎,然並未見有反悔之情形。相對於此,我國則已面對反悔甚至步向法庭爭訟之個案。顯然未來以欠缺法治基礎之促協金來解決於漁業爭議,仍將面臨高度之不確定性。準此,針對漁民可能反悔之道德風險,我國或可參考法國經驗,進一步將漁民補償與所要求之躉購費率支付標準,概括納入招標設計之評比權重項目下;亦即,在與其他海域資源競用者之協商成果(是否達成協議)之項目,以及讓漁業補償金額轉換為提出競標金額(要求FIT的購電金額)時應考慮之項目下,讓業者能與漁民機進行理性之溝通,落實真正的共存共榮。

我國迫切需要鬆綁地方能源公司的設立

在公私合夥的應用部分,我國目前十分強調地方能源公司或合作社的推廣,雖不見得符合當前以大型企業來負責經營之模式,然在某種程度上,卻可以補強在推動過程,我國欠缺非營利公司(Non-Profit Organization; NPO)或所謂之公益公司型態所形成之障礙。目前,日本已在此方面累積豐富而成功之經驗,足供我國借鑒,至於在在地化的處理上,則可借重海岸管理法及溫管法之地方規劃或方案,以補強其法制基礎並擴大可利用之資源。

綜上論結,面對我國即將全面展開的風電計畫,以公私合夥為基礎,強調社區自主分散式小型綠電設施,並用之於調和包括漁業在內之地方利益的日本經驗,或許是值得我國參考借鑑的一個方向。


本文亦發表於「風傳媒,『范建得觀點:以公私合夥模式推廣小型再生能源並解決漁業問題』」,「http://www.storm.mg/article/193629」




2016年11月21日 星期一

臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定

臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定


就在聯合國氣候綱要公約的締約方大會歡慶巴黎協定生效之際,美國大選傳來川普勝選的消息,瞬間讓各界難以回應。雖說大家仍努力的在為挽救地球免於暖化威脅的未來奉獻,然而,源自挽救2009年哥本哈根會議瀕危政策,以至於率先與中國攜手營造催生巴黎協定之2C條件的美國歐巴馬氣候政策,確實是未來各界對於落實巴黎協定之所賴。故此,當川普表達全面顛覆歐巴馬氣候政策之意見時,其衝擊可見。對台灣而言,始終以自願遵約的角度在參與氣候公約,我們在哥本哈根會議之後制定了國家適當減碳行動計畫(National Appropriate Mitigaiton Actions; NAMAs),在去年(2015)巴黎會議之前,也正式發布了國家預定減碳貢獻(Intended National Determined Contribution; INDC)的規劃,且於同年通過實施溫室氣體減量管理法,除法定2050年長期減碳目標外,並預定在今年底依法公告我國第一階段的減碳目標。如今面臨巴黎協定的不確定,長期以來讚國際政經體系高度借助美國,且經貿結構與美國深度連結的臺灣,究竟應該如何面對呢?

川普勝選帶給氣候大會的是一個政治地震

哈佛大學氣候協議計劃(Director of the Harvard Project on Climate Agreements)主持人, Robert N. Stavins教授,就川普之影響為紐約時報撰寫了專文一篇,而被報社編輯冠以「別了,氣候」(Goodbye to the Climate),或許這已一語道盡,目前正在北非摩洛哥馬拉克什(Marrakech, Morocco)參與巴黎協定第一屆締約方大會,近兩萬與會人員的心情。雖說大會在第一時間出來說明,表示在協定於11月4日生效後,美國必須在3年後,經過1年為期的事先通知,換言之,在4年後(川普任朝屆滿之際),才能退出協定。然則,以美國原係透過行政命令來簽署協定,如今將面川普政權採行凍結預算、廢止清潔能源計劃(Clean Power Plan)、甚至終止環保署對油氣營運之溫室氣體管制的作為,其衝擊堪稱巨大。此外,若共和黨完全執政下的國會,援用嘗在1997年,獲參議院一致通過,反對美國片面採行足以影響美國經濟減碳措施的博德-海格決議(Byrd-Hegal Resolution),來阻礙歐巴馬過去幾年所推動的減碳措施; 加上未來改組後的最高法院,可能更進一步強化新近已經以5比4否定環保署清潔能源計劃合憲性的司法見解,則在立法與司法部門均齊心的加持下,川普以行政權推動回復化石燃料産業體系為主的美國優先能源計劃(American First Energy Plan),勢必會導致,在今年9月,376位美國科學院會員致函川普公開信時所表達「更加難以發展有效全球減緩及氣候變遷調適策略…」之嚴重效果。
是的,這些問題都已經在氣候公約的會場發酵,除了以島國如馬爾地夫、馬爾他為主希望川普三思的呼籲,國際知名非政府智庫永續發展國際研究所(International Institute for Sustainable Development; IISD)甚至以「政治地震」稱之。另有人指出,是否這是繼美國在2001年拒絕簽署京都議定書(Kyoto Protocol)後,再次於世人蓄勢待發之際,帶給世人的另一「黑暗時代」(dark ages)。至於被認為促生巴黎協定之2C之一的中國,也在被川普影射為詐騙者後,罕見的公開表示:「中國的氣候策略與政策是根據國家利益而制定的,而非仰賴美國總統。」此外,中國亦想藉此展現其帶頭領導的企圖心;宣稱:「激勵中國最基本的動力,就是因為中國的成長需要經濟轉型、空氣品質改善、提高經濟效率和強化的能源安全。」。只是,川普始終認為,過去美中攜手推動的氣候協定,根本是中國人所設的「騙局」(Hoax)。面對這個變數,先不去看各界如何看待川普當選的效應,對於一直以自動遵約來看待公約的臺灣而言,更大面臨的或許是未來兩岸、臺美關係變動下,依據政經與社會情勢之轉變,我們國家氣候政策應有的思考會是什麼?

究竟巴黎協定要引領世人往那裡去?

首先,讓我們先約略的瞭解此次會議的重點。本次會議之開幕由法國法國環境和能源部長Mme Ségolène Royal先行致詞,他是去年巴黎第21屆締約方大會主席,也是成功促生巴黎協定的要角。Ségolène Royal除提及巴黎協定的生效歸功於目前已經批准的100多個國家外,更提到本次會議,除應考量應對氣候變遷的急迫性和效率外,同時也必須將綠色成長、氣候正義、國際互助的機會納入考量;特別是對於非洲國家的援助部份。他提到,目前受氣候變遷影響最大的50個國家中,有36個在非洲大陸,故希望能讓非洲人民有最基本生活的保障,並點亮非洲的權利。
其次,新任氣候變遷綱要公約的執行秘書Patricia Espinosa,則在致詞中肯定巴黎協定第1屆締約方大會(CMA1)的召開。她期許各國代表繼續努力讓巴黎協定得以繼續運作,蓋因要達到巴黎協定的減碳目標並不容易。針對此次會議的重點,Espinosa則提出了5個方向:
提供開發中國家發展綠色經濟並建立回復力(resilience)所需的資金,且由於資金具流動性,故除需有一定規模的資金外,該資金並需具備在降低溫室氣體排放以及氣候回復力上的可預測性。
目前必須考慮如何將各國所提交之國家自定減碳貢獻(National Determined Contribution; NDC)和國家氣候行動計畫,整合為國家政策和投資計畫。
對於調適的援助,必須給予高度的優先考慮,且在損害和損失機制(Loss & Damage Mechanism)的建置方面要有所進展,以確保脆弱性最高的群體,其處境能獲得進一步的改善。
在能力建構方面,對於發展中國家的需求,應有具體且明確的方式來加以落實。
最後,協定的努力目標,應讓全球的非締約利害關係方(non-party stakeholder)也都能有所參與。
具體而言,這幾個巴黎協定的重要議題;包括了資金、政策與投資、調適、損害與損失機制、脆弱國家或地區的協助、落實對開發中國家的能力建置、擴大全球的參與等,而實際上,這些也都是巴黎協定所涵蓋的主要內容。若再加上IPCC也在開幕時表示,其正配合協定的推動,更新了國家溫室氣體清冊之指導(Guidelines for National Greenhouse Gas Inventories),期能為巴黎協定的行動計劃(action plan)鋪路。此外,IPCC也考慮到巴黎協定於2020年啟動後,必須每五年製作一次環境評估計畫,從而也增加了發展中國家科學家和區域性專家共同參與評估的機會,以利各國的政策制定者,都能在良好的科學基礎上來制定政策。就此,IPCC也特別籲請各國考慮提供IPCC基金會資金,讓IPCC能持續提供科學上的協助。
若說這些是落實巴黎協定所賴具體工作,那麼,我們可以自川普迄今所揭示氣候變遷政策的內容,按巴黎協定相關條文之規定,來檢視其影響。

川普氣候變遷政策對落實巴黎協定的具體影響為何?

先就巴黎協定在第2條所設定的減緩目標來看,長期目標是將全球平均溫度控制在2度C以內,並以盡力達成1.5度C為願景。由於美國是全球第2大排放國,其排放占全球的13%,先不論少了美國的支援,或許會實質削弱氣候行動的執行,跨國研究機構 Lux Research 更指出,按川普的政策去作,在兩任總統的任期內,會讓美國的排放再增加16%。準此,對其他國家是否產生骨牌效應,導致協定目標難以達成?
其實,這個疑慮應該會在協定第3條和第4條,NDC的實踐過程顯現出來;蓋因,巴黎協定的核心遵約機制是建立在締約方主動提出「具法律拘束力的自定減碳承諾」上,當美國總統不願再履行其義務,甚至全面弱化歐巴馬主政期間的減碳法規、方案、措施,則未來少了美國的參與,其他締約方是否願意維持每五年提出一次NDC並接受檢討,恐受影響。尤其在現有全球化的市場及與其對應的減碳相應架構下,美國的反全球化化立場,將影響各國在國際貿易場域協力減碳的默契,甚至引發跨國減碳負擔歸責及課與稅負之適法性爭議。
其次,協定的重中之重,乃第6條所規定的「國際轉讓減緩成果」(Internationally Transferable Mitigation Outcomes; ITMOs)。這個設計是用以廣納各國需求,按其各自特殊國情所規劃多元遵約架構(Framework of Various Approaches; FVA)下的不同市場機制市的政策工具。以美國企業在巴黎協定積極參與的綠能科技研發倍增、前沿科技投入、綠色供應鏈與採購的推動,顯然是未來發展中國家規劃其市場機制的ITMOs買方。若美國政策與法令不再是美國企業的成本,則借鏡京都機制在歐盟以減碳交易憑證(Certified Emission Recustions; CERs)為交易標的,然並不太順利的推動經驗來看,加上中國所採封閉交易市場而不許減碳額度(成果)外流的趨勢,對於ITMOs 的未來,我們實在難以樂觀。
第8條則是華沙機制在巴黎協定下的實現。華沙機制處理的正是所謂損失與損害(Loss & Damage)的氣候責任問題,巴黎協定除要求各締約方國家盡早處理損害與損失的問題外,也要求已開發國家提供資金、能力建置與技術給開發中國家、尤其是最低度開發國家,以彌補其源自工業化時期所受損害,並避免其損害或損失的進一步擴大。美國若於此部分不再參與固然會有影響,但其他國家的努力應該可以讓這部分的運作繼續進行。姑不論此部份的探索仍涉及國際法的釐清與定性,川普刪除氣候變遷預算的主張一旦實現,其提供資金之可能難以實現,而未來改組後的美國最高法院,恐怕更會對此類訴訟採保留態度。
另次,依巴黎協定第9條的規定,已開發國家有義務提供開發中國家資金,以協助其處理調適和減緩問題。同條規定並要求,該資金的提供應逐期增加。此外,已開發國家並於巴黎協定通過時承諾,將自2020年起,每年至少提供1000億美金的資金來協助發展中國家。此一承諾,勢必因美國的退出而難以兌現。由於這個承諾是最終能化解南北對抗障礙促生巴黎協定的關鍵條件,川普退出的影響,恐有重新引發南方國家再次對抗的疑慮。
最後,聯結資金議題一直是南北對話的重點。巴黎協定第10條要求已開發國家,必須協助發展中國家的技術移轉,以及第11條的能力建構。如今若美國回歸自利主義,並強調自掃門前雪,那麼未來發展中國家能在技轉或能力建構上可對美國的期待將十分有限。
綜上,川普在選前表彰的氣候政策,確實將對此次氣候大會所期待的後續巴黎協定推動實施構成危害。這其中,也最根本而無法迴避的影響,或許是川普能源政策所採與巴黎協定設定加速去化石燃料願景目標的相牴觸。

川普帶給協定的致命威脅在於重啓化石燃料的能源政策

其實,巴黎協定真正會影響到現有全球經濟體制的核心,應在於我們如何去看待協定第2條第2項後段:「⋯到2050年後的某個時間點,使人為碳排放量降至森林和海洋能夠吸收的水準。」的去化石燃料企圖心。
回顧2015年巴黎協定通過後,國際智庫CSRone便在2015年12月14日以「全球達成巴黎氣候協議 碳泡沫成真?」為題,整理出下列幾個重要的國際觀點如下:
到2030年為止,開發再生能源與節能的總支出將高達16.5兆美元。而欲達巴黎協定的減碳目標,各國政府出必須提供誘因開發清潔能源外,並必須停止對化石燃料的支持。
美國氣候變遷議題顧問Paul Bledsoe認為,巴黎協定傳達了一項重大的訊息,也就物未來化石燃料的使用,將必須承擔額外的財務與法律負擔。
沙烏地阿拉伯石油部長Ali-al-Naimi認為,體認到停用化石燃料的趨勢,太陽能將比化石燃料更具經濟效益,因此沙國已立志成為全球太陽能、風力的強國,並以電力取代化石燃料成為出口主力。
英國央行總裁卡尼(Mark Carney)表示,若要達到全球平均升溫不超過攝氏2.0度的目標,當前絕大多數的化石燃料儲存都不該開挖。而根據所謂的「碳泡沫(carbon bubble)理論」,卡尼認為,如果全球真能達成氣候協定,則包括煤、石油、天然氣等化石燃料資產價值均將因而大幅縮水。
由Nicholas Stern、Hans Joachim Schellnhuber(德國總理梅柯爾顧問)以及Jeffrey Sachs(美國經濟學家)等權威學者所組成的「地球聯盟(Earth League)」在地球日時指出,要達到全球平均升溫不超過攝氏2.0度的目標,必須將高達四分之三的已知化石燃料儲存永久封存不得開挖。
很顯然的,去化石燃料才是巴黎協定減碳目標能否實現的關鍵。時至今日,國際石油變革組織(Oil Change International)的分析報告指出,目前獲准營運的化石燃料礦場及產量,仍將導致全球暖化升溫超過攝氏2度C的門檻。故此,國際石油變革組織執行長科瑞茨曼(Stephen Kretzmann)再次強調:「如果全世界認真要達到在巴黎取得共識的目標,各國政府必須停止擴大化石燃料工業。」
這種加速去化石燃料的呼籲,也確實在今年於氣候大會中被再次強調,例如一場11月11日召開的週邊會議中(其會議主題為:石化燃料提供和氣候政策:目標強化之重要步驟(Fossil fuel supply and climate policy: Key steps to enhance ambition),主要就是針對當前石化燃料補貼對環境帶來的影響,以及如何逐步減少對石化燃料的補貼和使用為主題進行討論。其中主持人之一,Graham Banton先生,就以石化燃料的補貼為題,就其與巴黎協定的關聯,臚陳重點如下:

確定全球資金體系和金流方向是否與氣候行動的方向一致。
改革新包括石化燃料在內的補貼、以及對石化燃料其他財金政策工具在內的制度。
整合具連貫性的財金政策和決策,以強化INDC和擴大溫室氣體排放的減量。
保證氣候資金不會被用於支援石化燃料產品之生產與使用,取而代之的,應將資金直接用於強化低碳和氣候韌性之發展。
應將對石化燃料的補貼和階段性淘汰石化燃料的追蹤報告,一併含括於國家通訊之中,並提供明確和可理解的相關資訊予公眾。
將全球盤點作為審視並擴張減緩目標的機會,且此一盤點應包括逐步淘汰石化燃料補貼的資訊在內。
發展長期低碳發展政策,以之作為如何確認所有政府所提供之誘因確助有助於巴黎協定目標的指導,且該政策亦應納入對石化燃料補貼的終止期日。

據悉,全球再生能源的占比已在今年首次超過50%,然則川普的能源政策恰與全球的減碳企圖背道而馳,甚至打算擴大聯邦土地之出租供傳統化石燃料產業的在地探採、開發與產業化,加上他要停止幾乎所有與零排放電廠、低碳交通等相關之計劃,甚至要求環保署僅聚焦於清浄空氣之任務;則對照上開在公約大會中,各締約方正勉力推動的去化石燃料作為,川普的政策,一旦落實,將嚴重威脅巴黎協定的未來。

從2C到1C,氣候公約頓失領袖?

簡單的說,若開啓氣候協議新局的是美國與中國,也是所謂的2C,那麼中國一直主張而且已被協定接受的,是給發展中或經濟轉型國家「共同但容有差異,並考量各國特殊國情」的彈性;而今,美國竟也可能罔顧其已開發國家之身份及承諾,走向所謂美國優先的本位主義。有人說,未來將由中國接下其領導地位,然則,一方面確實中國被各界賦予高度期待,但其本身之發展條件限制,仍難以像美國一樣在技術、資金及能力上發揮其影響力。以在2016年11月11日在公約會場由國際排放交易協會籌辦的週邊會議(其會議主題為:中國碳排放交易市場;China Carbon  Emission  Trading Market) 為例, 世界銀行副總裁便表示,許多國家執行NDC要付出很大成本,加上技術的更新更加消耗內部資源,也因此更需要市場機制來募集資金,故此,中國大陸刻正推動的市場機制有帶領的重要性。然相對者,中國大陸方面卻表示;雖中國大陸規劃在2017年啟動全國市場,但仍面臨兩大挑戰:一、缺乏經驗;二、中國大陸經濟結構與其他已經有市場機制的國家有所差異。 準此,寄望原本2C必須承擔的帶頭角色於中國自行擔綱,似乎並不實際。
從上述的討論來看,似乎川普的氣候政策將導致巴黎協定的實施陷入困境,那麼對於臺灣而言,是否就可以選擇對氣候議題的消極以對了呢?

面對川普震後的氣候公約,臺灣何去何從?

首先,面對川普帶給巴黎協定的不確定未來,必定有許多要求臺灣放慢減碳脚步的聲音,但基於下列理由,淺見期期以為不可:
減緩排碳已是臺灣經過民主程序確立的不可逆目標:臺灣的節能減碳政策已然隨溫室氣體減量及管理法的頒行而法制化,且隨2025加速廢核政策的推動,電業法的修訂以及新近再生能源發展條例的新修,鋪陳出我國全民參與綠能或綠電建設的契機;畢竟以臺灣的環境及能源條件,與擁有廣大幅員的美國大不相同;相對於川普在回歸化石燃料的能源政策中,尚能留存了保存珍貴自然資源(preserve precious natural resources)的主張,我國並無此條件,所以唯一的出路將是快速擴大再生能源及清潔能源科技的發展。否則即便美國真的重新啟用化石燃料,於法於理,我國都不可能重回過去百分98依賴進口化石燃料的能源結構了。
協定關切的更在於全球調適(Adaptation),臺灣本身既能是貢獻者,也會是受益者:目前巴黎協定更關心的是調適問題,以攸關協定執行基準的全球盤點(Global Stocktake; GST)為例,目前秘書處提出的全球盤點文件,其重點置於如何評估落實協定第2條之目的及其長期目標之集體進展(collective progress)。而相對於原本各界對於GST的理解,是每5年由公約針對所有締約方提交之氣候行動方案(Climate Action Plan)進行彙整,以釐清距離達成協定維持氣溫不超過前工業時期2度C之目標如何;換言之,應屬減緩排碳成果之盤點。此次秘書處提出的GST報告,卻是以如何釐清調適之進展為重,這顯然已就去年各方就NDC應否,以及國家報告如何納入調適,有了具體且正面的看法;其評估方法並同時期望能在廣泛而彼此調和的方法下,訴諸衡平與最佳可得科技,來通盤考量減緩、調適與其執行/支持方法間的平衡[1]。準此,未來的GST將具體承認開發中國家的調適貢獻,並在考慮締約方提交的調適通訊前提下,促進其調適行動的落實。此外,未來的GST尚需審視調適行動與其支持措施間的適當性與效果,以確保其過程能夠逐步達到全球調適目標。蔡總統在就職時強調的不會從全球氣候變遷的場域缺席,且願意貢獻臺灣一己之力,與友我的夥伴協力,這其中,真正重要的就是調適,畢竟臺灣正是一個具高度脆弱性的島國,多年的累積,讓我擁有協助全球發展中國家規劃與進行調適的經驗與技術能力;相對的,我們脆弱的地形及島嶼生態,有日我們必須連結巴黎協定所建構的全球調適網絡,以導入更廣泛的資金及技術資源,來降低台灣的氣候曝險。
全球綠色金融體系已然成形,並已逐漸制度化:隨綠色氣候基金(Green Climate Fund)的成立與開始運作,搭配原有全球環境基金(Global Environmental Facility)最低度發展國家基金(Least Developed Countries Fund)、調適基金(Adaptation Fund)、特別氣候基金(Special Climate Change Fund)等約3400-3900億美金的規模,搭配歐美先進國家早已成形,並投注於減緩、調適,尤其是再生能源開發、應用的綠色金融,進一步透過連結企業社會責任(Corporate Social Responsibility)及赤道原則下的永續投資原則,和氣候公約體系下,峇里路線圖(Bali Raodmap)開啟的融資機制(finance),輔以巴黎協定最終導入的技術移轉與融資連結體制相結合,目前在國際上已經發展出一套完整的全球綠色金融架構。在過去幾年,各國關切的是如何導入商業投資、風險管理等促進綠色投資的規劃,其中強調的是Bankable Project的設計以及Result Based Finance等一般投資銀行家熟悉的領域。而今年,隨國際間的主要投資銀行,如歐洲投資銀行資或亞洲投資銀行日漸熟悉相關業務,氣候大會中的專家們,已經開始將重點轉向供需市場的設計,並強調如何帶入中小企業與微型中小企業(micro small and medium business)的融資業務。例如,在一場以「氣候金融標準的發展(Development of climate finance standard)」為題的周邊會議中,來自氣候政策倡議(Climate Policy Initiative, CPI)、法國環境能源管理局(ADEME)等單位之專家,便針對2011年以來氣候金融之標準的發展及未來展望有深入的討論。其次,在另一場以「為NDC開創氣候資金之路(Creating Climate Finance Pathways for NDCs)」為題的周邊會議中,則有專家指出:「…考量微型中小企業占了開發中國家80%左右的工作人力、並發展出60%左右的GDP,微型中小企業在經濟和社會的發展上皆扮演重要之推動角色。正因如此,綠色微型中小並業在私部門參與低碳轉型上,具有重要的地位。」與會的印尼代表便指出,目前在印尼已有幾個成功的經驗,其中包括成立了印尼氣候變遷信託基金(Indonesia Climate Change Trust Fund),在能力建構和法規制度上已有對應的發展,且建立了監測和評估系統等。對於臺灣而言,目前不論在永續投資、再生能源專案投融資,以及相應的法規或風險評估機制上,均有所不足,準此,氣候公約的參與對台灣而言,在未來接取國際綠色資金與經驗,以利我國技術發展或國內綠色金融體制之建置上,均有其重大意義。淺見以為,或許這正是蔡總統所期許的實質參與所在。
碳定價與全球碳交易市場的發展將成為常態及企業的成本控管工具:除財務機制始終是氣候會議的重點問題外,巴黎協定的核心機制則是建立在後續締約方必須深入討論的市場(market)或非市場(non-market)機制,以及配合各國國情發展的多元遵約架構(FVA)上。基本上,這個議題必須伴隨第6條的iTMOs的定義來處理,而即便美國未來退出協定,甚至氣候公約,理論上,仍得以非締約方之身分參與未來FVA的運作。然則臺灣因政治限制,竟連法律上的非締約方主張恐怕都面臨壓力,故此,未來必須更積極的與締約方或非締約方之市場機制相連結,方足以融入後巴黎協定時代的全球碳定價市場。至於目前最受國際關注的碳交易市場,應非中國莫屬。由於未來全球市場機制將會涵蓋全球約13~20%的溫室氣體排放量,其總值超過50億美金,這些獲益都將可反饋給其他技術的提升。故此,世界銀行已主動透過市場準備夥伴計畫(Partnership for market readiness, PMR)提供前後約1000萬美金的資金來協助中國大陸建置其市場機制。而國際排放交易協會(International Emission Trading Association; IETA)總裁也表示,IETA也透過企業市場夥伴準備計畫(Business for Partnership Market Readiness, BPMR)研討會的形式來整合企業共同參與市場機制,並分享歐盟經驗給大陸。對於臺灣而言,大量的企業一方面必須面對美國企業主動推動綠色供應鏈或採購綠電的壓力,另一方面則必須面臨中國大陸啟動碳交易以後的排放成本內部化。若我們不能儘速依據我國的溫室氣體減量及管理法來建置自有的碳交易機制或其他碳定價工具,則不論在面對歐美的貿易市場競爭,或中國的登錄納管要求,台灣將喪失貿易的優勢甚至競爭力。準此,臺灣不能自外於巴黎協定開啟的FVA,甚至應更主動地去參與一些締約方的在地或區域市場建置,以自身廣受國際肯定的溫室氣體管理,亦即與可量測、可揭露、可盤查(Measurable, Reportable & Verifiable; MRV)相關之技術上的優勢,來營造連結臺灣與國際碳市場的條件。故此,臺灣更必須為了產業的生存發展持續落實既有的節能減碳政策。
再生能源規模初具,國產化之需求與界線已成貿易與環境的新課題:隨各國投入減緩與調適之工作日益積極,再生能源之發展成為必要,然高額的投資與必須隨之推動經濟轉型與處造就業之壓力相繼而至。在此次會場中的一場周邊會議,便是以「交易和氣候變遷:國際貿易是否能幫助氣候行動?(Trade and climate change: Can international trade help save the climate?)」為題,其中與會者便指出,「,在許多目前氣候活動的執行上,面臨到的是對多邊貿易體系的恐懼和懷疑,且客觀來看,世界貿易組織(WTO)確實有意或無意的阻礙全球在對應氣候挑戰方面取得的進展。」例如,「在再生能源領域,其指出應該使能源能夠轉型並擴大潔淨能源技術的規模,對抗氣候變遷的關鍵在於快速且大量的增加潔淨能源科技的規模,全球已有20年壯觀的潔淨能源科技成長,而這大部分可歸功於國際性的、國家性的、以及次國家性的(subnational)政策,然而,目前在不協調的政策和不一致的規範下仍存在著許多缺點和障礙,這點是各國需要重新省思者。」另有報告人指出了一個新近WTO爭端解決機制的重大課題­­—「國產商品自製率」(Local Content Requirement)。由於不論開發中國家或已開發國家,都在在清潔能源的開發上廣泛使用「國產商品自製率」的招標規範,並已成為近年來WTO爭端處理的重點。然而,「國產商品自製率」在政策制定上往往與就業、國家產業發展等密切相關,從政治經濟考量的角度來看,這個問題如何在WTO、區域經濟或地方產業之規畫上獲得調和,顯然面臨相當多的挑戰。對於我國而言,原本就對WTO相關原則對於發展在臺再生能源產業可能引發的貿易爭端多所忌憚,然則面對己乎所有投入開發再生能源的國家都已直接或間皆捲入「國產商品自製率」的爭議,那麼我們是否也應更積極的投入巴黎協定架構下氣候安全與自由貿易的對話,畢竟一如會場一場周邊會議的標題所示:「「在死去的星球上不會有工作機會」前巴黎時期的轉型正義為何?("no jobs on a dead planet"-what does just transition mean post-paris?)」或許氣候公義正是臺灣未來調和其WTO爭端恐懼的必要嘗試。

跟上巴黎協定的腳步,將是台灣不可逆的無悔道路

最後,再回到川普震災效應之後的未來。國際氣候變遷合作關係(International Climate Change Partnership)的執行董事凱文(Kevin Fay)表示,美國總統的選舉結果其實也不見得當然會帶來負面的結果。例如,先前美國選出雷根(Reagan)當總統時,許多人也對於美國環保的政策持悲觀態度,但結果是,蒙特婁議定書的成功,正是獲得了雷根的支持[2]。亦有論者認為,即便川普消極不配合巴黎協定,氣候行動的腳步仍然會持續進行。在美國國內、像加州和紐約州,仍會繼續實行其具有企圖心的氣候政策,而美國國內的環保團體亦會持續向政府要求更友善的環境政策;再者,全球再生能源的價格持續下滑,也可能導致私部門和美國各州將不再需要聯邦政府的補貼就可以選用再生能源了[3]。惟不論如何臆測未來,真正不能改變的應是,臺灣應該用怎樣的角度來看待自己的氣候政策與企圖心,而正如筆者所言,對臺灣而言,節能減碳與氣候韌性的調適,應該是一條不可逆的無悔道路。

本文亦發表於「風傳媒,『范建得觀點:臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定』」,「http://www.storm.mg/article/190896」

2016年10月19日 星期三

自《巴黎協定》的生效,看台灣從「有意義參與」邁向「實質貢獻」之路


颶風下的地球,世界正一同在為減碳及永續的未來而努力,而風雨中的台灣,則為了如何掙脫國際政治的現實,開拓出「有意義參與」的空間而奮鬥。是的,自2009年我國定調「有意義參與」聯合國氣候變遷綱要公約(UN Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)以來,我們的努力與奉獻沒有間斷,如今雖外交困境依然、兩岸齟齬漸深,然政府相對更具體提出了「對氣候變遷等專業議題作出有意義貢獻」之立場。至於蔡總統所強調「用真誠友誼當基礎,打造與他國實質合作關係」,或許是一個回答我國後續參與UNFCCC活動之實質意義所在;但是,究竟在新近生效的《巴黎協定》(Paris Agreement)架構下,台灣該如何去看待其實質參與或貢獻的內涵與價值呢?
就在10月5日,UNFCCC的最新遵約工具─《巴黎協定》已跨過生效門檻,亦即有不少於55個,估算共占全球溫室氣體總排放量55%的締約方批准了協定;依據協定第21條第一項之規定,該協定將在第30天後(11月4日)生效。
聯合國秘書長潘基文表示:「一度被認為不可能的事,現在看來已勢在必行。」但另一方面,聯合國環境署(UN Environment Programme,UNEP)執行長索爾海姆(Erik Solheim)則指出:「如果有足夠的國家願意履行《巴黎協定》之義務,歷史學家會認為這是一個分水嶺,反之,這不過只是讓一堆政客環繞在一張紙的旁邊而已。」那麽《巴黎協定》究竟會是台灣邁向永續發展的分水嶺?還是幾張微不足道的紙呢?
協定的最大成就,應在於走出了工業國家和發展中國家長期對抗下的混亂,讓所有國家願意共同承諾如何將地球升溫控制在攝氏1.5度或兩度內的共同目標,並透過協定要求的定期審閲,以確保這些承諾的實現。
而之所以大家能捐棄成見,主要可歸因於聯合國跨領域專家小組(Inter-disciplinary Panel on Climate Change,IPCC)就「目前的全球暖化來自溫室氣體,而非自然影響。」的深入分析,促成了全球減碳的共同願景與決心;至於從巴黎會議前讓各締約方提出自訂預期減碳貢獻(Intended National Determined Contributions,INDCs),以及在最終協定條文中,容許各國納入其特殊國情(special conditions)考慮下的國家自定減碳貢獻(National Determined Contribution,NDC)創意設計,則是讓減碳承諾能趨近於全球排碳100%的原因。
其實,台灣早在巴黎會議前,便已制頒廣受歐美肯定的《溫室氣體減量及管理法》,並公布台灣的INDC,而今隨即將提出的我國溫室氣體階段管制目標,各部門應承擔的減碳義務也將被量化。面對更顯孤單的國際參與前景,以及終將面對的台灣NDC,我們一方面必須勇敢規劃出符合國情的減碳承諾,另一方面則必須告訴自己為何必須如此,且認真思考因勢利導的「有意義参與」及「有價值貢獻」。
那麼,究竟《巴黎協定》有何讓我們不得不積極參與的理由呢?具體而言,協定值得台灣特別重視的規定如下:
一、全球減碳目標的法制化
協定將減碳目標設定在達成全球增溫低於工業化前水準的攝氏兩度之內,並以低於攝氏1.5度之內為努力目標(協定第二條)。這個目標攸關公約所追求於世紀中後期間(2050~2100)全球落實去石化燃料之企圖心,也成為未來推動再生能源、低碳技術、永續成長的關鍵法制基礎。
二、遞增的NDC承諾減碳目標
記取《京都議定書》的教訓,巴黎協定要求各締約方應隨時間推移,而逐漸增加其NDC的承諾减碳目標(協定第三條)。這個規定的誕生,正如同WTO後烏拉圭回合談判促成的保護智慧財產權多邊協定,讓擁有智慧財產權的國家,成功確立發展知識經濟產業及貿易的優勢;如今的各國承諾減碳,亦將提供給工業先進或能積極掌握綠色成長契機的國家,取得全球綠能產業與綠色金融領導地位的機會。
三、非懲罰性但風險相對增加的法律拘束力
協定未就違反承諾者設有懲罰(協定第15條),然訴諸各國各自按其國情,將其NDC法制化的設計,其所建構出的全球減碳承諾遵約法律架構,卻將導致跨國企業經營與投資風險的不確定。以美國為例,其行政權主導的簽約,在法之安定性上便與中國、歐盟等國的完整立法大相逕庭。可預見的是,未來因各國法制差異所衍生法規調和、貿易衝突、資金與技術的競用等問題,勢將成為引領氣候議題自道德訴求轉向國家間競逐實質福祇的齟齬。這點尤其在民主國家為然。
四、技術與資金合流的核心設計
協定除要求工業先進國家應履行、並強化其提供減緩和調適資金之義務外,並鼓勵其他締約方(如中國)自願提供或繼續提供這些援助(協定第九條),以滿足發展中國家在承諾分擔減碳義務時,相對要求獲得減碳技術及因應氣候變遷之調適所需資金(協定第10條)。這種源自南北對抗下的妥協,已轉換成綠能與調適技術搭配資金之國際供需市場,也是工業先進國家爭相競逐的新貨易領域。
五、多樣化與全球化的經濟工具
正由於前述協定已開啓了新的氣候協議格局,而各締約方隨之所制定之整體、部門別或政策計劃型的減碳目標,都代表了成本,從而必須借重經濟工具來降低、或延緩轉型所需面對的衝擊。在協定中,其相關用語包括了遵約的多樣方法架構(Framework for Various Approaches,FVA)、新市場機制(New Market Mechanism,NMM)、非市場之機制(Non-Market Mechanism);而目前最受各方關注的,也是被認為接續京都機制(Kyoto Mechanism)之減碳額度(Certified Emission Reductions,CERs)的國際可轉換減碳貢獻(International Transferable Mitigation Outcomes,ITMOLs)究係何指?更是關鍵。早在巴黎會議召開之前,已有91個國家在提出INDCs時表示,其承諾之提出必須以協定市場機制的完備為前提。16年前,就在摩洛哥的馬拉喀什,公約通過了市場導向之京都機制的方法論;而今,還是在同樣的地方,再啓新機制。
六、協定全面納入多種人權
人權、健康權、原住民、在地社區、遷徒者、兒童、身心障礙者、弱勢族群等之權利;以及發展權,與性別平等、婦女賦權和跨世代衡平等(協定前言)的多元涵蓋,幾近納入全球議題,這讓氣候公約的概念,已然質化為全球重要公私組織或機構的聯繫平台,上自聯合國及其附屬機構、其他國際組織(如國際民航組織及WTO等)、區域組織、國際産、學、研機構、以及政府或非政府組織,均在藉由此平台進行對話,或追求些什麼。
綜上,面對即將到來的第22屆UNFCCC大會,以及巴黎協定的第一屆締約方大會(First Session of the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement,CMA1),美、中兩國已然攜手成為促成《巴黎協定》生效的所謂2C,細究其政策,不論在國家政經利益、産業及就業、低碳社會的轉型,都有其思考。日本則是走出福島核災後的陰影,務實以亞洲生產力中心(Asian Productivity Organization,APO)及亞洲開發銀行(Asian Development Bank)為平台,以合作減碳機制(Joint Credit Mechanism,JCM)的國際合作設計為用,一方面累積履行減碳承諾的績效,同時將其技術推廣至20個以上的國家。
至於韓國,除早已訂定其世界前五大綠色產業目標外,追求全球綠色金融中心的願景,已經讓韓國仁川松島洞金融大樓林立,且在廣招世界學者、專家往訪及提供學生實習奬學金的規劃下,其願景可期。其他如歐洲在碳交易市場及綠色投融資上的展示、再生能源科技的推廣,均已遍佈全球;即便是東協各國,在聯合國及歐、美、日、韓的關切下,每年在UNFCCC大會,均看到其發展。甚至連彈丸之地的新加坡,一本其扮演區域金融服務平台的角色,已經在今年9月找到其貢獻的角度,開辨以亞洲為目標的綠電及其他減碳額度的登錄平台。那麼我們一直強調的「有意義的參與」及「具體貢獻」究竟應該如何表現?
近20年來,我們一直擁有許多受國際肯定的技術,但因為資金未易投入、社會欠缺對於風險及共同承擔義務的共識,加上法制不盡完善,導至社會缺乏信任、政府與金融部門的保守,更讓減碳及綠色成長同受質疑。尤其長期深陷核能爭議的能源政策,嚴重影響再生能源的發展,以及國人看待國際減碳發展的態度。
如今,我國制定了倍受國際肯定的《溫室氣體減量與管理法》,更主動發佈了INDC,讓我國屬少數以立法管制溫室氣體排放的國家。然則,台灣缺乏的是社會溝通及法制化的科學公民意識,所以技術的推展進度嚴重受限,配套法制調整方才起步,從技術規範到市場規範不全,風險不定,難以說服保守的金融體系;而在這種前提下,企業界不太相信、也不顧太積極參與綠色與低碳成長,民眾更多秉持事不關已之態度。至於社會的討論,更是流於批判多、建議少的消極傾向。長此以往,試問到底我們還能參與及貢獻些什麼呢?

其實以台灣當前具有的條件來看待《巴黎協定》的重點,並借鑑先進國家經驗,我們的努力方向至少有二:
首先,我們應慎重考慮如何善用涉外資源,創造實質參與公約及創意綠能產業能相互為用的綜合效益。準此,參考先進國家對氣候公約的參與,以及創新綠能產業體系的發展策略,均應與當前影響各國能源政策走向、及減碳和調適措施的協定發展趨勢相聯結。將因應規範之成本與挑戰,轉化為國家社會轉型契機,進而將我國在節能減碳與調適領域的軟、硬體能力,藉由聯結協定創設的科技與融資平台,參考先進國家透過協助發展中國家的能力建置,實質上規劃國家綠能產業拓展空間、強化碳金融實力,進而帶動綠色就業的策略,為我國的永續發展奠基。
這其中,我國尤其應注意如何善用自身之軟、硬科技能力,爭取直接或間接參與年底將啓動的多項方法論建構,重視其中與相關產業規格與新智權版圖的聯動,以及新興市場或產業供需模式的可能發展部份。這些都是我們可以爭取「實質而有意義參與」的重點。
配合這個策略思考,我國綠能産業的發展,必須跳脫傳統的規模經濟思考:例如,法國地熱市場的界定,係以其技術之全球應用(技術市場)為範圍,來帶動供應。日本則以外交國合資源為種籽基金,以JCM協助日本綠能及調適科技進入超過20個發展中國家的市場,同時搏得援外的實績,並降低企業減碳成本。至於英國,明確以就業和經貿利益為重,引進德國西門子公司的技術,善用自身綠色金融體系發展離岸風電,並將成果追求整廠輸出的經貿利益。這些都是值得我們借鏡者。
其次,所謂有意義的參與和有價值的貢獻,也應有反饋台灣的效用。就此,我們應重視協定發展將帶動的新趨勢及其影響。例如,全球再生能源研發倍增的科研服務市場與利基、跨國産業製程追求碳中和將形成的貿易障礙、回歸土地(land based)的碳滙及護林(REDD+)發展將創造的新型態碳金融價值、新科技規格將開啓另一波的智權限制與全球競爭、新市場機制將帶動新的平台機制(如,新加坡作綠電憑證交易的TIGRs)及其能源與創新產業之互動、年輕人國際服務機會倍增(碳金融、能源效率服務產業)等的重要趨勢。這些都是台灣可以因勢利導創新價值的新條件。
轉眼,《巴黎協定》的第一次締約方大會(CMA1)將在11月7日至18日併同UNFCCC第23屆締約方大會,假馬拉喀什召開。不論是我們自許承擔地球村一份子的責任,或是誠意地與他人合作,我們都該認真體會、並瞭解協定將帶來的衝擊與開啓的機會,如此才能作出讓國際社會有感的「有意義參與」,同時為台灣興利的「實質貢獻」。

2016年6月15日 星期三

巴黎協定減碳聲聲喚,環境與能源雙重限制下的台灣該如何面對?


蔡總統在520的就職演說中,說出了讓台灣人可以驕傲面對世人的一段話,她說:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席⋯⋯並且根據COP21巴黎協議的規定,定期檢討溫室氣體的減量目標,與友好國家攜手,共同維護永續的地球。」相較於過去以行政方案分散於部會間,側重內政並區分減碳與調適的施政方向,應是我國迄今回應氣候變遷挑戰最具完整的一段話,有守有為,也讓人期待。然則在巴黎協定(Paris Agreement)的討論已進入實質釋義階段之際,在環境與能源條件俱極其受限的前提下,台灣又該當如何自處呢?
繼今年422日,聯合國開放簽署巴黎協定的高調慶祝儀式之後,聯合國氣候變化綱要公約第44屆附屬機構工作會議(SB44)已悄悄於本月1626日間假德國波昂召開。然因政治人物的退場,已再沒有激情的報導,代之而起的卻是影響深遠的專業與技術人員註釋巴黎協定的工作,以及完善落實協定的必要設施與規劃。

京都議定書與巴黎協定的差異
相較於1997年以強制工業國家減碳,以由上而下(top-down)之方式通過的京都議定書(Kyoto Protocol),巴黎協定則是由下而上(bottom-up),以廣納全球各國,使之各按其能力與國情,盡其所能來参與減碳,同時將調適與永續未来納入成為共同義務的新規範架構。

巴黎協定的重點:將國家自定預期貢獻(INDC)法制化的NDC
至於巴黎協定中為各方稱道的遵約設計,首推國家自定(減緩)貢獻(NDC),也就是各國依其法制所提出自願承諾的減碳方式與成效,這是延襲自巴黎協議召開前用以表彰締約方減碳企圖心(ambition)之國家自定預期貢獻(INDC)的法制化設計。簡言之,相對於可以保有彈性的INDC,巴黎協定有關NDC的規定,則將成為確立各國減碳義務的基準。此次的工作會議的重點,主要也正是著眼於此及其關聯探討,而或許我們可進一步將此次會議的主要任務區分為幾大區塊。
針對減緩部分,其重點有三:為國家自定(減緩)貢獻(NDC)定性、釐清促進瞭解NDC及其透明度所需提供之資訊,以及如何盤點NDCs。在調適部分,則側重在如何進行所謂的調適通訊(Adaptation Communication),尤其如何將之納入NDC通報元素之考量。此外,則是有關制度透明化框架與所需支持的規範、程序、指導以及全球減緩排碳資源及其來源的盤點。

NDC應包括什麼?台灣該如何因應?
對於台灣而言,若不能積極掌握相對寂靜會場中密集進行的非正式諮商重點,終將導致對台灣攸關重大的衝擊。
首先,當前各國最關切的,仍以NDC應包括什麼為最,相對於原京都議定書(Kyoto Protocol)係由公約直接訂定工業國家的減碳目標,巴黎協定則係授權各國在其主權領域內,依其國情,享有對於NDC的減碳行動形式(form)、 範圍(scope)及期程的一定裁量空間。故此,在我國思考下一步將INDC變更為NDC之際,顯然應參考世界銀行新近對於可納入NDC之氣候行動的多元內容,並以既有的國家適當減緩行動(NAMA)為支柱 ,納入相關政策與方案、能源效率提升及相關基礎設施以及地方和部門別的作為等,一併加以考量。
尤其是最近各國在土地利用以及植林、防毀林等面向上的減碳成效運用,更是我國近來未見著墨而可以強化者。依據我國2012年的排放清冊資料所示,此部分的貢獻便曾經高達6.64%。若能進一步釐清農業的涵蓋、清點全國濕地面積和藍碳(blue carbon)潛力,或有助舒緩迫在眉睫的國際減碳壓力。再如我國長期在廢棄物處理上的成效,正是當前OECD國家均以廢棄物部門(waste treatment sector)納入減碳貢獻之重點,我國是否在當前無法將之歸入特定部門別前,先以方案或政策績效將之納入減碳貢獻範疇,亦值得思考。
其次,當前攸關全球減碳及創造綠色產業與就業者,仍屬再生與低碳能源之開發。然則一如哈彿大學Belfer Center新近公開的免費課程「Energy within Environmental Restraints」所強調,環境限制正是對綠色與低碳能源規劃最關鍵的問題;而一如課程簡介所述,真正關鍵的應非大家喜不喜歡再生能源、電動車、綠建築等,而是如何去理解能源系統的生產、使用成本及其與環境成本之關係,以及在當前市場經濟前提下,轉換這些成本來滿足永續未來的限制何在?就我國當前推動再生能源的企圖心來看,在確立非核家園政策後,除非我們調整前述NDC之組成方式,再生能源似乎將被認為是我國履行減碳承諾的最終防線,此時,若大家對於推動再生能源的環境限制欠缺正確認識,例如農田種電與食安及碳匯之間的聯動關聯,一味流於表象、甚之經濟主訴的再操作,則國家節能減碳之前景堪慮。
目前我國NAMA訂定的2020減碳目標是低於2010年相對基準情境(Business as Usual, BAU)的30%,至於新近主動發佈的國家自定預期貢獻(INDC)則是以2030年低於2005BAU20%為目標。由於我國在過去提出NAMA時,並未特別區分部門別,並按其效益提出減碳期程,更未像許多工業國家直接納入綠能產業目標與就業的效益評估(例如歐盟),迄今INDC的加碼減碳,除當然會增加我國能源及工業部門之壓力外,也欠缺經濟社會與文化面向的配套,甚至會危及人民的信任與國家生存。然則,這些問題絕非台灣獨有,只是,如何化負面為正面的努力,一直未見開啟,這其中,最關鍵的仍屬誘因機制(碳市場機制)的規劃與運用。

如何紓緩減碳壓力?日本是這麼做的
目前,有40多個國家在先前提交的INDC中表示採行碳定價(Carbon Pricing),其餘則有採效率指標、憑證制度等方式者,其目的均在降低減碳成本;而巴黎協定中的「國際可轉換減碳成果」(Internationally Transferrable Mitigation Outcome; ITMO)則更是本次會議最為廣泛討論之議題。簡言之,當前各界最關切的仍是以資本市場運營為核心的多元遵約架構(Framework of Various Approaches; FVA),以及如何在這個架構中,不論是新的市場機制或非市場機制的彈性運作下,讓減碳的壓力獲得紓緩;這其中,又以日本主導的「聯合抵換額度機制」(Joint Crediting Mechanism; JCM)最受青睞。
日本在福島核災退出京都減碳承諾之後,便以更積極的態度推動JCM,這個機制是由日本外交部主其事與環境省協力,動用依法設置的國際合作基金,一方面藉協助發展中國家取得低碳綠能技術之名義,協助日本企業輸出相關科技並發展綠能與低碳產業,另方面則在幫日本取得減碳抵換額度之餘,履行日本的資金援外承諾,這個一石多鳥的策略,目前已促成日本技術與資金有計劃的進入超過20個以上的國家。
很顯然的,未來在論證市場或非市場機制之類型時,日本的JCM必將被納入。想想我國擁有的傲人綠能低碳技術與人才,想想我們還保有20多個友邦,再想想迄今我國投入援助友邦在減緩減碳與調適項目上的國合金額;借鑑日本,是否我們也應更積極的思考如何讓這些國際合作發揮多元的政策效應了。

執政者掌握國際發展趨勢,才能減緩台灣所受的衝擊

有云:「不審勢即寬嚴皆誤」,很快的,我國「溫室氣體減量及管理法」將逐步啟動我國的碳交易制度,而階段性減量目標也正積極的研議當中。這些發展固有助我國因應巴黎協定的國際減碳壓力,而碳交易制度也有助我國補上推動節能減碳所需誘因機制的不足,但執政者當前最需要者,卻是如何掌握國際發展中的趨勢,善用自主制定減碳目標的彈性空間,導入綠色(碳)金融,藉此促進綠色產業與貿易之發展(例如,韓國便爭取到將綠色氣候基金的總部設在其永松島),並藉由既有援外之轉向,與友好國家攜手,有系統的延伸國力(例如,世界銀行便將援助發展中國家之重點轉為因應氣候變遷),並為我國青年開創出以專業服務國際新興綠色產業的契機。否則,隨巴黎協定的生效日近,我國受到的衝擊將難以趨避。