2019年1月4日 星期五

范建得觀點:咫尺之遙─台灣該如何看待為德不卒的巴黎協定規則書

范建得觀點:咫尺之遙─台灣該如何看待為德不卒的巴黎協定規則書
刊登於風傳媒
2019.01.04

失去靈魂的巴黎協定規則書?
就在12月15日,在波蘭的卡托維茲(Katowice ),巴黎協定開啟了全球氣候行動的新紀元。其實,聯合國秘書長辜特瑞先生(Mr. Guterres)在12月12日第二次會到會場化解僵局時便已表示,「卡托維茲必須是決定開啟巴黎協定承諾的破曉之地」,而在某種程度上,196個締約方和超過18,000個與會者見證了這個黎明,雖然一如卡托維茲那些天新雪初降的黎明,這個第二十四屆締約方大會(COP24)的結果,總顯得遲緩而帶些晦暗。

歐洲媒體EURACTIVE直指:「締約方就巴黎協定規則書達成共識,但失掉了企圖心(“Nations agree on Paris agreement rulebook, fail in ambition)。

更有甚者,愛爾蘭時報(Irish Times)甚至以鄙夷的口吻,質疑:「在卡托維茲偽造出的巴黎協定規則書,其內容究竟如何?」(“What is in Paris agreement rulebook forged in Katowice?"這也印證了這個讓波蘭大會主席米歇爾.柯悌卡先生(Mr. Michal Kurtyka)自講台雀躍而下的大會成果,仍將面臨許多的不確定與挑戰。

該怎麼看待COP24之所得


在此次會議自始至終給予密切觀察的Climate Home News的最後綜整評論中,給了COP24一段十分中肯的評價:「…近兩百個政府通過過了讓這個歷史性包裹決議議付諸行動的規則,但卻未能強力促成更快速的減碳。」(“… nearly 200 governments agreed rules to put the historic pact into action, but failed to make strong push for faster emissions cuts. )確實,或許COP24給我們的是一個有得有失而未盡如人意的成果。

在得的部分,不可諱言者,這個突破僵局而獲得的可貴成果,代表了一種多邊主義價值的實現。以近年來飽受庶民與孤立主義困擾的歐洲為例,更是感受深刻,其氣候行動與能源委員會委員Miguel Arias Cañete先生便表示:「值此全球主義備受挑戰之際,此處的成功同時代表了以法制為基礎之全球秩序的成功」( “Success here also means success for the rules-based global order at a time when multilateralism is so fiercely challenged…”)

除了上述這個重要的政經意涵外,對於大多數肯定此次會議成果的人來說,大約都會認同下列的說法;其一,此次會議通過的規則(rules),將界定出國家因應氣候變遷的責任,並要求其申報進程,以及持許提升在未來世代之減碳努力,進而落實巴黎協定。其二,此次會議擺脫了過去由世界強權主導的慣例,而是讓最脆弱國家/島國/小國之疑慮、已開發國家應承擔之主要責任與新興經濟體擔心過度分擔義務的三方立場,獲得了平衡;知名氣候智庫Perspective的Michaelowa博士,稱此為從過去的雙邊論(generic bifurcation)轉型為三邊(trifurcation)。其三,這份不盡完善的規則書,可能是迄今最完善也最有企圖心的程序與協議。

COP24之所失:企圖心不足

整個談判的投入是始自IPCC的1.5C特別氣候報告,但在第一週的談判,究竟應以「注意到」(note)還是「歡迎」(welcome)來受理這份文件成大會焦點(按,詳述於後)最後各方終於同意以「歡迎其及時完成」(“… it welcomed its“timely completion””)作收,然則整個以此報告來強化減碳企圖心的架構也受到了影響,而這顯然也是為何有上述「未能強力促成更快速的減碳」之企圖心的由來

至於這份規則書能否發揮效用,一般認為必須輔以政治上的領導,但是的島國聯盟(Alliance of Small Island States)的主席Amjad Abdulla認為,現階段根本欠缺這種領導,不過產出的規則書尚可操作;另一方面最低度開發國家集團的主席Gebru Jember Endalew 則表示;畢竟我們不是在撰擬聖經,這是可以再修改的版本

綜上,似乎此次會議產出的規則書已經被最期待通過的兩個集團所接受,但是回歸科學數據呈現的真實的狀況,現階段的草案完全無法逆轉地球朝向升溫3-4C的威脅,這與全球期待此次會議能大幅強化2020年前的減碳企圖大異逕庭;面對這種困境,也讓聯合國秘書長在蒞會三次後強調,必須在明年的高峰會議就強化企圖心繼續努力。這種表面風光,但內心困窘的真相,或許只有瑞典15歲的小朋友Greta Thunberg知道(按:Greta Thunberg先於今年八月間開學時前往瑞典國會外靜坐示威,之後在12月6日與聯合國秘書長之對話中表示,25年來國際政治領袖對於當前的危機無所作為,所以我們無法再透過把玩規則來改變世界,因為是規則的本身必須被改被。他認為這些政治人物之行為有若小孩,所以學生們必須自己負起責任來。,這也帶動了其他學生在會場的示威)

當然,除企圖心外,脆弱國家財務援助的可預測性,以及何時才能真正認可其損失與損害的主張(按,此部分均已納入規則書),也仍然充滿了不安。此外,巴西杯葛導致規則書最重要的市場與非市場機制,以及跨域合作部分無法完成,應該就是本次決議為德不卒之處了。至於美國,原本被認為是可能的攪局者,卻在其白宮顧問Wells Griffith參加一個由澳洲政府主辦的支持化石燃料周邊會議,引發側目之際,由其官方代表團在會場中,對於促成規則書提供積極作為而到與會代表的高度肯定,這又是另一個讓人意外的事件。
不論得失如何,究竟這是真實的規則書嗎?

原本在會議之初,各方期待的是巴黎協定的「卡托維茲規則書」(Katowice Rulebook),然則最終的結果卻僅係以「卡托維茲包裹決議」(Katowice Package)收場,且內容主要屬指引(guideline)性質而非巴黎協定施行細則性質的規則書。

就在12月15日,聯合國秘書長辜特瑞先生於閉幕演說中,以簡短有力但寓意深長的用語讓我們感受到,其實此次會議或許更接近2009年近乎破局的哥本哈根協議(Copenhagen Accord):必須讓許多真正重要或關鍵的事項,容後再議!這似乎不該是規則書應有的態樣。

規則書必須相信科學、強化企圖心、完成工作方案

辜特瑞先生在演說中表彰了巴黎協定的韌性(resilience),以及氣候行動的堅實路線圖(solid roadmap),但卻很有邏輯性的提到;「完成巴黎協定工作方案(Paris Agreement Work Programme; PAWP)的任務,是轉型程序(transformative process)的基礎,但這有賴強化國際社會強化其企圖心(ambition),而科學也已經清楚的告訴我們,遏止氣候變遷端賴我們強化減碳企圖心。」所以他以連續五次的企圖心,強調未來的五大重點,應在於強化減緩、調適、財務、技術合作與能力建置,以及科技創新的五大企圖心。秘書長同時表示,企圖心將會是他將在明年九月召開氣候峰會(Climate Summit)的核心課題。

是的,辜特瑞先生顯然指出了此次會議入所述最真實的困境—欠缺足夠的企圖心,企圖心是完成RAWP工作(規則書)促成轉型的基礎,也是回應IPCC科學證據,來遏止氣候變遷趨勢之所賴;而從IPCC提出的1.5C特別報告最終在美、俄、沙、科威特等國的杯葛下,以前述「注意到」的用語弱化其科學證據力的方式,將之納入包裹決議起,整個巴黎協定的落實即失去了根,而在欠缺科學證據的基礎上來定減碳目標、論調適、談透明度、重財務、講科技與創新或能力建置,一切都變得空泛了,若再加上議題之多元複雜,與主要領袖國家大多面對各自難以克服的在地政經困難;如法國的黃背心、英國的脫歐信任投票、德國的難民問題、美中貿易大戰,原定的PAWP任務無法完成已是必然,當然這也影響到全球轉型低碳永續的未來。

沒有完成工作方案就不算成功

其實為了完成RAWP制定規則書的任務,各締約方已先在九月的曼谷會議,完成初具雛形的307頁綜整意見,嗣後更經大會主席,邀集議約集團代表,於10月24日共同擬具出的會前17頁總結摘要(PRE-COP 24 SUMMARY NOTE),一時間,各方對於完成規則書充滿了信心。

但是會議開始後,先是IPCC的科學證據受到挑戰、再來是氣候公約的多邊主義受到黃背心事件的影響、非洲國家拒絕接受第一週的協商成果、中國回到與俄、巴西、南非一起的基本集團(Basic Group)立場,導致儼然南北對抗再起。其實,面對延宕至12月13日仍無法提出最終議程的窘境,本次會議的成果很顯然是重演了哥本哈根協定的文字遊戲,以及巴黎協定的權力制約。

文字遊戲:《卡托維茲氣候包裹決議》(Katowice Climate Package)不等於規則書

首先,在2009年的哥本哈根,各方係以「注意到」(take note)大會的諸多結果作收,並以之作為實質上無共識下之共識(consensus)的表達方式,而此次COP24的結果,最終則是以大會決議接受(adopt)落實巴黎協定所需的「積極系列指引」(robust set of guidelines),來取代原先期待屬於施行細則概念的規則書;而自大會所稱《卡托維茲氣候包裹決議》(Katowice Climate Package)而非原訂之《卡托維茲規則書》來看,其性質屬包裹安排(Package Deal)。依據劍橋英語字典(Cambridge English Dictionary)的解釋,所謂的包裹安排係指:「必須一起而非個別接受的包裹式安排」(a set of arrangements that must be accepted together and not separately)簡單的說,此次通過的是各方勢力妥協下的多項安排(arrangement),這與上述英語字典所定義之規則書:「為組織或行為所擬定載有官方規則之文本」(a book containing the official rules for an organization or activity )所強調的法律規範屬性大異其趣。實際上此次通過包裹決議,正是由一些指引、程序規範等包裹式之安排,而非單一的法規文本。權利的制約:規則書的完成留待明年

其次,在政治權力的遊戲上,波蘭主席一如2015年的法國主席,在聯合國秘書長的支持下,接手破碎而缺乏領導的談判拼圖,強力驅使中國與歐盟協商,先行突破幾乎重回巴黎協定前南北對抗的頹勢,再透過中美的幕後諮商妥協,讓透明度與不同背景國家(已開發國家、開發中國家、最低度開發國家與島國)之申報責任問題得以回歸巴黎協定,讓規則(兩年申報一次的國家盤點報告(national inventory report)的格式)能一體適用於所有國家。準此,若完成規則書是RAWP的主要任務,則此次會議的結果顯然未能達標,也因此秘書長必須強調持續強化企圖心的必要,而明年九月的高峰會,才會是規則書能否順利完成的新指標。

其實,瑞士蘇黎世大學國際專家Axel Michaelowa博士,便在其分享的報告中,表列出如下圖紅線所示,尚未完成規則制定之許多,且相對與落實巴黎協定更為關鍵之部分:這其中,又以第6條的延宕最為關鍵。看到下圖的紅線標示,我們實在難以從法律的觀點來認同這些從政治經濟角度稱此為「規則書」。

完成規則書的困難所在

自聯合國秘書長在12日的演講中可知,規則書必須納入各締約方的不同現況(realities)、能力的差異、不同的處境(circumstances),且規則書將是一個能用以平衡各國責任(responsibilities)的方案(formula),也將能提供給所有締約方一個公平而有效(fair and effective)的運作體制(regime)。

但是這種理想情境必須建立在各方彼此公平對待的互信上,也因此一個強而有力的監督(monitor)以及評估(assess)各項工作進程的透明架構(transparency framework)成為必要。這段話,很清楚的說明了整個談判過程的衝突梗概,以及最終難以完成規則書,而僅能以包裹決議作收的緣由。

讓我們回歸到巴黎協定之次年,氣候公約在馬拉克什(Marrakech)的COP22回合談判中所確定的PARP工作期限,也就是應在今年的COP24完成規則書的制定。其次,依據聯合國國秘書長在12日為挽救談判僵局所指出的《卡托維茲氣候包裹決議》重點包括:提交PAWP的財務規劃進程以及產出在塔拉諾拉對話(Talanoa Dialogue)下能作為修改NDCs 之堅實基礎。這其中,並包括三大元素:提升企圖心(booting ambition)、規則書 (rulebook)、氣候行動(climate action)。實際上,我們仔細檢視《卡托維茲氣候包裹決議》的內容,除企圖心不足外,以塔拉諾拉對話來促進各國調整NDCs之期許,則受到中國認係越權之質疑外,而僅在包裹決議中處於鼓勵之狀態;至於規則書則尚未完成,而氣候行動則如Michaelowa博士所觀查到者,仍有賴釐清許多規則中所謂的相關(relevant)細節。

此次的包裹決議必須解決的首要課題—透明度

哈佛大學的Robert Starvins教授認為 ,此次會議必須解決的主要問題有二:透明度(transparency)與協定第6.2條與碳市場的問題。在透明度度部分,簡單的說,是在於掌握每個國家依據其排放狀況與政策所作績效評量之可信度,而在整個談判過程,雖然最初因非洲集團的反對,以及中國和俄羅斯、巴西與南非組成之Basic Group的杯葛,一度談判再次流於南北對抗,之後幸因美國在歐巴拿政府時期便參與談判之Trigg Talley的積極與中國謝振華為首的代表團溝通,終於達成原定談判目標,制定出可用以評量所有國家其各自NDC表現的統一標準(uniform standards)(按,如前所述,在規則書中,除登錄(registry)部分外,其他有關NDC的要素已以及期程部分,均尚待補強)。這個部分被認為是本次會議的最大成就之一,也終結了自哥本哈根會議以來,爭執不休的單軌或雙軌(甚至多軌)問題。(按:原本在巴黎協定談判之前,以中國為首的主張,是認為在遵約的要求上,應區分為已開發國家、接受公約補助的發展中國家,以及不需接受補助的發展中國家)。

這個結果顯然受益於美國,而之所以有此意外,普遍認為是川普政權在為自己及美國的下一階段氣候政策做準備。面對2020年11月美國可以正式退出巴黎協定的期限,美國積極參與並說服中國取得單一遵約規則共識的作法,一方面符合川普口中的美國利益,一方面也為川普是否改變主意留在協定,保留了彈性

確實,美國在此次談判的表現是另各界驚訝的,因其白宮顧問在會議期間參與了一個以認同化石燃料的周邊會議,引發諸多與會人士的非議,然則美國平行安排的國務院代表團,卻被認為對於談判的進展有高度建設性的貢獻,例如,在上述透明度部分便是如此。當然,美國與俄羅斯、沙烏地阿拉伯、科威特不願具體接納(welcome)IPCC就1.5C所作特別報告的態度,仍然被認為是川普基本政權宣示退出巴黎協定的延伸,只是美國的國家氣候評估(US National Climate Assessment)已顯示,不妥善因應氣候將變遷將美國造成每年以千億計之經濟損失,這些甚至會超出許多州的地方生產毛額(GDP),以及在世紀末讓美國付出10%的國家生產毛額以及數以千計的國民性命;或許這才是川普所會真正關切者

此次包裹決議未能處理的碳市場機制及合作問題

至於Robert Starvins認為的第二個重點,是在如何提升各締約方的減碳企圖心。就此,他很精確的提出,在當前氣候公約及巴黎協定均同意之共同但容有差異之原則下,各締約方可以援引各自之環境與條件限制,來設定減碳目標,這已導致IPCC在1.5C特別報告早已警告的控溫缺口無法填補,換言之,除非有更積極的措施能讓全球減碳的企圖心大幅增加,否則不論是控溫1.5C或2C我們都達不到。準此,Robert Starvins認為,相對於先前京都議定書的京都機制,透國巴黎協定第6.2的跨區域、國家、次國家之合作,來促成碳市場的連結,將是促進各締約方以集體(collectively)力量來提升減碳企圖心的首要機制。

巴黎協定第6.2條的關鍵效用

Robert Starvins指出了這個條文最重要的價值應在於促成不同政策體制間的連結(connections among policy systems)而有助於減碳努力的跨體系重行配置(allow emission reduction efforts to be redistributed across systems)。是的,一如京都機制嘗試帶動南北國家間的減碳協力,巴黎協定第6.2條的合作設計,更期望帶動全球性的減碳合作。原本這個條文是希望將非締約方及其非政府組織一併納入,以擴大減碳成效,但最後並未在規則書中獲得實現。

原本此次會議預定的成果之一,正是以國際可轉換減緩額度(Internationally Transferrable Mitigation Outcomes; ITMOs)作為前述第6.2條的盤查機制(accounting mechanism),來確保不會發生跨區、跨國的重複計算計算。然則,這個部分的發展並不順利。首先,有提案認為應對於ITMOs的移轉賦予提撥一定金額給題供發展國家使用之基金,這種要球有若加以課稅;這個主張很顯然的是沿襲自先前京都機制下,應將CDM相關交易應的一定比例提供給調適基金(Adaptation Fund)的經驗。然則,Robert Starvins認為,這種分享成果(Share of Proceeds)的概念並不恰當,而個人也同意,因巴黎協定自始就將調適納入成為核心重點,而調適更是此次規則書的核心課題,此部分已經與原先京都議定書純粹以強制工業國家減碳,並將其使用經濟工具(按,即京都機制)所獲利益分享給發展中國家的調適需求大不相同。換言之,在巴黎協定下,已有專們條文用來處理調適及其財務資助,而此間用以促進減碳成本效用來強化全球減碳企圖心的設計,實不宜再與調適部分混用。

另一個障礙則是有提案要求每一個ITMO之移轉,必須足以產生全球排碳淨減緩效益(Overall Mitigation in Global Emissions),然則這很顯然是屬於其他有關透明度或盤查方面的問題,而非於此用來限制各諦約方能透過合作來強化其減碳企圖心的效用。畢竟,大幅提升減碳企圖心更是我們現在所迫切需要者。
巴西的致命杯葛

經過多方協調,這兩個障礙初步獲得解決,但巴西卻在最後要求於第6.4條處理京都機制延續問題的條文中,同意其將大量的CDM減碳額度剩餘作為履行NDC之用,這個主張幾乎受到所有締約方的反對,也導致巴黎協定規則書未能完成,而必須將第6條的討論展延至第25屆諦約方大會。

其實這個被巴西杯葛的疑慮早在巴黎協定通過之初便以存在,如今在欠缺第6.2條所以提供之指引(guidances)前提下,很顯然的阻礙了落實巴黎協定所需的最根本政策工具,蓋因所得ITMOs將欠缺進行轉換必須遵循的指引(“consistent with guidance,”...)。

很顯然的,這個遺失的第6條規則書拼圖,已經導致整個巴黎協定難以透過經濟機制,在兼顧差別化責任、衡平以及成本效益前提下,來促進締約方共同促進全球減碳企圖之目標難以達成。

那麼究竟包裹決議的規則書部分包括了什麼?

包裹決議的首要內容應屬如何啟動(operationalize)巴黎協定透明架構的指引;其中要求各締約方應在NDC中,提供包括描述減緩與調適從措施、支援發展中國家之詳細財務支持在內的在地氣候行動資訊,這些部分主要必須依賴規則書。很遺憾的是,在前述Michaelowa博士的分析中,我們可以發現,現階段的規則書尚未對於NDC的要素、期程,以及財務部分的事後揭露機制為完整的涵蓋,前者攸關減緩企圖心之落實,後者關係到先進國家是否履行出資承諾具體言之,準此,現有包裹決議中的規則書,除上述未臻完整部分外,調適(第7條)、財務的事前揭露(第9條)、透明度(第13條)、全球盤點(第14條)已涵蓋其中,而公約秘書長Ms. Patricia Espinos則在閉幕時強調了與下列事項有關之指引:
1.財務部分:透過程序規則,用以確立自2025年起,回溯至銜接自2020年起,每年1000億美元支持發展中國家之新財務目標(new targets on finance)。
2.全球盤點部分:如何於2023年,就氣候行動之成效作成全球盤點。
3.科技發展與技術移轉部分:如何評估科技發展與技術移轉之進度。

他同時表示,自始大家就知道市場機制的困難,而最終,也確實正式碳市場合作方式與永續機制部分必須留待下一回合談判。

包裹決議中藉塔拉諾拉對話(Talanoa Dialogue)來提升2020年前企圖心部分

在塔拉諾拉對話部分,秘書長僅指出其已充分達成促進2020年前強化氣候行動的作用,並期許各國能參考對話內容,作為各自擬定氣候政策之參考。由斐濟領導進行的塔拉諾拉對話,係圍繞與巴黎協定有關減緩企圖心議題進行為期一年的對話,並在COP24大會中得到結論。這項對談係以聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的1.5 C報告作為主要論述依據。

Ms. Patricia Espinos表示:「人們已清楚地認識到IPCC在提供科學界投入意見,以促使各國強化因應氣候變遷威脅上的效用。」也因此,在這次會議的最後一輪的高階會議中,作出了「“塔拉諾納行動宣言」(Talanoa Call for Action),呼籲所有國家與利害相關方採取緊急行動,來因應氣候變遷,並在提升減碳企圖與更新其2020年NDC時,都能將這項對話的結成果納入考量。在某種程度上,塔拉諾拉對話被認為已為落實巴黎協定之氣候行動奠定堅實的基礎。

包裹決議內特別表彰的重大財務與金融發展

至於在本此氣候會議上,自始便高度受到稱許的就是財務與金融上的表現。依據畢幕時的重點公吿,計有許多已開發國家已經承諾將提供財務支持,以促使開發中國家能夠採取氣候行動。這對綠色氣候基金(GCF)的補充資金來說尤為重要。在會議過程,許多國家已向GCF積極表示願意補充資金之意願,例如,德國與挪威兩國變宣布他們將加倍捐款。

在會議閉幕時,調適基金一共收到1.29億美元的挹注,其他如多邊開發銀行(MDB)、國際組織、企業、投資者和民間團體在此方面的參與,更是有助於強化卡托維茲會議成果的政治決心。

此外,有許多機構亦在會議期間就此發表關鍵聲明,這些行動包括:
1.世界銀行承諾在2021-2025年期間提供2000億美元的氣候行動資金。
2.多邊開發銀行宣布將其活動與巴黎協定的目標相連結。
3.十五個國際組織承諾使其業務維持碳中和。
4.C40城市聯盟(成員包括全球各城市)宣布與IPCC合作,以鑑別全球暖化1.5 C報告如何適用於各城市的氣候行動。

台灣該如何看待這份包裹決議呢?

1.相信科學、回歸單純:首先,我們可以從瑞典小女的身上看到政治人物歡慶之後的真實情境,也就是從1992年的高峰會議起,超過25年的口號和懷疑,綜有IPCC的科學數據,仍然無法回應小女孩必須自己勇於承擔的質疑。很顯然的,政治的現實與人類免於滅亡的良知已陷入深深的對抗,而「卡托維茲包裹決議」只是其中另一個代表。面對這種情境,台灣該如何看待自己的氣候政策呢?

2.先求生存:先求生存再求發展應是我們的基本立場。在生存部分,我們必須了解面對升溫的衝擊,台灣就是一個高風險的島國,所以我們不能自外於氣候公約以科技與技轉機制、綠色財務機制及能力建置為核心,以永續指標為願景所帶動的調適目標,這已遠遠超出訴諸國家救災與防汛的體制架構所及,更非我們遠遠看著南太平洋島國,認為施以援手已足。我們必須認真考慮如何將IPCC的1.5C特別報告的12年警告融入我國氣候政策體系,否則未來密度及衝擊雙雙加劇的氣候災變,必將帶給所有主政者疲於奔命的災難政治挑戰,而人民卻仍將對於何謂氣候變遷,以及自身應承擔的責任了無所知。

3.次求發展:此次會議主辦國的優勢作為,除表現在化危機為轉機的政治手腕上,更可見諸於其行銷國家之能力。波蘭選擇煤都卡托維茲為會場,原本受到各方之質疑,甚至諷刺,然則當大會主席在會前完成規則書要點之綜整,並提出本次會議背來提出的三大主軸:科技(電動車)、人文(創新煤炭科技與地區轉型)、自然(訴諸土地的淨負排碳技術之應用與碳平衡),並於大會艱苦陷於規則書談判期間,陸續完成其相關決議與部長宣言,這種整合行銷國家的能力,真的值得我們借鏡。

4.重視碳定價:碳定價的問題將成為企業維持競爭力的最大的隱憂,誠如前皆所述,本次會議最具體的成就之一,就是綠色財務機制的逐漸成型,究竟其影響有多大?我們不妨想想一個歐洲離岸風機業者可以得到的資本市場支持有多大,而相對的台灣政府卻必須單獨以公部門資金承擔,而本土業者又如何能參與競爭?那麼又有多少人了解,這些典範移轉都必須始自於對於碳定價的理由。唯有透過定價,排碳才會成為企業與金融體系接受的風險,也唯有如此才會發展出避險商品,讓綠色融資成為可行。相對者,誠如前述哈佛學者Robert Starvins所述,碳交易則是另一種可供承擔減碳義務之廠商用以降低風險的市場工具。

5.多邊主義與國家利益之取捨:當然,碳定價方式甚多,而最為經濟學家稱道的似乎是碳稅或能源稅,然則當法國發生的黃背心事件,由燃料稅影響弱勢民眾之生活,擴大到要求馬克宏總統下台,甚至動搖氣候公約所本之多邊主義,這讓長久以來的菁英決策類型氣候政策面臨調整之壓力。至於堅持杯葛這個機制通過的巴西,則在於堅持維護其國家庫存許久的大量碳交易額度,希望能自其中獲利,或至少可以用來抵換未來的NDC減碳義務。這又是另一個維護國家利益而背離多邊主義的範例。

6.關鍵的能源問題:自始至終廢除化石燃料,尤其是燃煤,就是巴黎協定的核心課題,但是姑不論美、俄、科、沙的反對,就連德國都必須將其去除燃煤的決策論證展延至明年二月,其根本原因仍在就業與經濟。其實,在本人介紹IPCC的1.5C特別報告時,便已提及善用凈負排碳技術(net negative emission technology)及土地與林木甚至海洋的碳匯能力來解決減碳目標落差的必要。對於台灣而言,固然核電重回能源配比選項,但重啟核電實非易事,而在當前再生能源發展不易前提下,面臨改善空汙與能源安全雙重壓力取捨下的燃煤電廠,若不能善用探補存技術(Carbon Capture & Storage; CCS)來爭取能源結構轉型的時間,台灣將被迫在昂貴的天然氣、核能、燃煤間做取捨。其實,帶頭推動除碳聯盟的英國,其能源結構為離岸風電、核電與天然氣,目前則為解決昂貴進口天然氣而開始開發頁岩氣,因而遭到環保團體的撻伐。綜上,在卡托維茲會議風光落幕之後,這才是真正的問題。

7.因應透明度規則的要求:未來在規則書架構下的NDC,將成為履約依據,目前對於NDC應有的內容仍在持續發展中,但其中顯然將包括減緩與調適,相對者,所有工業國家的財務承諾與履行,均須受到事前與事後之監督與配合的揭露。準此,對於台灣而言,如何掌握規則書所要求的揭露,並配合其規則擬具國家通訊(包含調適通訊)將是重點,目前我國各部會對此尚不熟悉,有必要為其辦理相關之能力建置;一方面為遵約做準備,一方面為表彰我國應得的減碳或調適貢獻做紀錄。

8.強化溝通與社會正義並納入自下而上的在地努力:在此次會議的過程,呈現出在地經濟因素大幅影響政治企圖心的現象,CNN認為,未來氣候政策的推動將更需要重視由下而上,以溝通為基礎的社會正義,並應特別考慮弱勢族群在轉型過程中的補償與救助。相對者,愈來越多的民間或地方(區域)政府、準政府、企業團體,以自動自發的方式參與減碳,並設定目標,這種自下而上的力量,以美國的“We are still in”為例,便廣受肯定。

9.我國應重視塔拉諾拉對話的成果:此次會議的重要成果之一,便是塔拉諾拉對話的結果被納入決議,並鼓勵各國將這些出自民間的建議納入氣候決策,以強化2020年以前的企圖心。這其中有許多重要國際智庫均提出了十分有價值的意見,氣候公約秘書長並鼓勵各國將將之納入作為擬定更長期減碳目標者參考。其實,這其中有許多建議,均值得我國納入做為未來施政或修法之參考。

https://www.storm.mg/article/772813

2018年12月13日 星期四

范建得觀點:氣候公約的危機再現——是黎明前的黑暗還是暴風雨前的寧靜

范建得觀點:氣候公約的危機再現——是黎明前的黑暗還是暴風雨前的寧靜
刊登於風傳媒
2018-12-13


巴黎協定的關鍵回合談判

聯合國氣候變遷綱要公約(氣候公約)正在波蘭的卡托維茲(Katowice),一個以產煤著稱的城市,召開其第24屆的締約方大會(COP24)。大會的主軸首先放在對於IPCC於十月提出所謂1.5特別報告的重視,畢竟這是落實巴黎協定的科學基礎。其次,則特別表彰了國際金融界對於其合作並調整貸放款項的組合,以配合巴黎協定之需要;目前由ING、BBVA、BNP Paribas、Standard Chartered 以及Société Générale帶頭簽署的承諾書(commitment letter)已組合出高達2.4兆歐元(但CNN指出民間是不夠力的)的融資規劃,這是填補落實巴黎協定減碳目標所需資金缺口的必要民間及市場參與。聯合國秘書長António Guterres女士隨之強調了多邊主義在推動全球氣候行動上的重要性、氣候公約大會主席,波蘭的環境部長Michał Kurtyka先生則表示,這是2015年通過、2016年生效的巴黎協定能否落實的關鍵回合談判。[1]

是的,科學基礎、強化財務、多邊協力,正是此次會議要完成巴黎協定規則書(Rule Book)讓氣候公約落實到執行層面的關鍵支撐。但是,就在各方花費過去幾年,並期待完成規則書(Rule Book)談判之際,許多攸關巴黎協定未來的本質性問題相繼浮現。整個情境仿若2009年哥本哈根回合談判(COP15),在全球期盼即將展開後京都時代時,中國帶領發展中國家步出會場,導致會議停滯直至2015年的巴黎會議般。

非洲國家的負面反應有如2009年哥本哈根發展中國家的杯葛

就在第一週會議結束,大會準備提出第一版的最終規則書草案之際,非洲代表Mohamed Nasr卻表示,他代表54個非洲國家,拒絕接受將提出的規則書方案,並要求讓草案重新回到大會來討論。瞬間,規則書的討論似乎又回到了原點。紐西蘭的Climate Home News稱此為「週末的戲碼」(Saturday Drama)[2]。

IPCC報告代表的氣候公約科學基礎遭到弱化威脅

在另一方面,嚴重關切IPCC特別報告將促成去化石燃料的趨勢,進而嚴重影響其利益的沙烏地阿拉伯、美國、俄羅斯及科威特,則拒絕由馬爾地夫帶頭之島國聯盟所提,將大會對於接受IPCC報告之用語,由note (注意到)改為welcome(歡迎)的建議[3],因為後者帶有願意遵循之意涵。顯然氣候公約的科學論述,仍然難以超越各自的國家利益。

在開幕致詞中,英國爵士Sir David Attenborough 便強調「世界的領袖們,你們必須擔當領導。」 CNN的註解是悲觀的,並認為,在不能迴避中東、莫斯科、華盛頓支持化石然燃料所獲利益前提下,當下訴諸民主與治理是困難而幾近不可能的。(Democracy and governance are hard, at times seemingly impossible.)[4]

法國的黃背心(Yellow Vests)示威,有如烏雲蔽日

更嚴重的是,刻正在法國醞釀更大風暴的黃背心(Yellow Vests)示威活動,已然讓整個氣候公約的未來發展,蒙上一層陰影,有約290名法國各界的代表宣稱,他們要求的是以更符合社會正義的方法(in a more socially just way)來推動氣候行動。[5]

馬克宏延續其在巴黎協定通過時的作風,採取由上而下的強勢作為,持續提高燃料稅,藉以降低化石燃料的使用及法國的碳足跡,但是這激起了黃背心示威,甚至街頭暴力衝突,並蔓延至歐洲他國。這個衝擊,逼著馬克宏撤回了這個被視為課徵綠色稅負(green tax)的政策。CNN表示[6]「馬克洪付出的代價,恐將影響全球政治領袖對於因應氣候變遷的決心。」
菁英決策不能輕忽人民對餐桌食物的民生依賴

仔細評估這個事件的發展,CNN認為主要的原因為,這是一個由經濟學家及產業領袖主導的決策,綜合言之,馬克宏的決策智庫相信,他們可以藉由碳定價(Carbon Pricing)來帶動產業及能源結構的轉型,並促成經濟結構的典範移轉,但是CNN認為,這個決策過程卻沒有充分諮詢會受到嚴重負面影響的國民,導致在推動過程面臨重大挫敗。其實,法國在馬克宏的努力下,長期被氣候公約非議的產業已漸漸站在政府一邊,而透過市場機制來帶動產業轉型乃至解決財務機制限制之可能,亦已浮現,然則CNN一針見血的指出「人民更關心的是現在餐桌上的食物,而不是國際政治的道德訴求,或頂尖科學家的科學真實」。

馬克宏的政策嚴重影響窮人和偏鄉的族群,導致他們必須在能源支出和餐桌食物上做選擇。這才是問題之所在,而這也是所有民主國家落實氣候行動過程中的共同挑戰。
食物的選擇的逆襲,進一步威脅到氣候公約所賴的多邊主義

這個事件的另一個更深層的意義,正是對於前述聯合國秘書長所倡議多邊主義的逆襲。其實,接續美國川普政權的走向孤立,馬克宏已成為在梅克爾即將卸任後,歐洲唯一的全球化以及多邊主義的支持者。金融時報在12月3日也指出,支持歐盟整合與自由主義的規則制定者,若不能妥善以對,將導致民粹主義的擴張。CNN建議馬克宏應審慎的採行草根主義(grassroots process),擴大與人民的對話,來建構推動步驟。而這也正是上述290位法國黃背心活動領袖所期待,「更符合社會正義的方法」吧。

從CNN和金融時報的提醒來看,氣候公約的發展,已不再是單純南北對抗的資金以及綠色金融和財務機制問題,更不會再單是說服產業轉型的訴求。以此次馬克宏推動政策所面臨的挫折為例,雖然法國政府很正確的觀察到,長期以來溫室氣體排放難以下降的主因,仍係資本市場及自由市場機制所致,若要改變市場上對於溫室氣體產製商品的需求,由政府採取行動,以及針對公司的市場決策下手,是最有效率的做法。但受影響的弱勢族群,卻能以行動影響看似理性的決策。

馬克宏代表個是氣候公約主流意見:解決綠色金融與商業模式問題

而為了延續法國在巴黎協定上的成就,馬克宏其實做了很多有系統的努力,例如在前紐約市長彭博(Michael Bloomberg)召開的「單一星球高峰會議」(One Planet Summit)中強調金融哲學(philosophy of finance)理念的轉變,也就是必須藉助氣候金融合夥(climate finance partnership)在全球商業模式運作上的核心地位,來推動減碳,而這也正是前述在開幕時,民間金融機構共同承諾高達2.4兆資金投入的由來。

馬克洪並針對法國將在2019年擔綱的G7高峰會,指表示應納入以企業領袖為主體的「單一星球俱樂部」(One Planet Club),來挽救海洋及生物多樣性的佚失。但隨示威抗議的升溫,馬克宏引領企業資本進入全球氣候變遷治理架構的期待幻滅了。
弱勢族群的在地社會正義籲求正在撼動國際政治的多邊博弈

CNN以很精準的用語描繪出了全球減碳將面臨的困境;「一切無關民主,而是全球的弱勢勞動者(working poor)的態度」;他們不具有參與董事會或股票市場的一席之地,也對於雅馬遜公司的碳排放計畫或特斯拉的電動卡車之發展,沒有什麼影響力,簡單的說,他們無從關心起這些事。所以企業與資本市場的轉變是不夠的。[7]

是以,雖說一旦政府失靈(如前述沙、美、俄及科威特的罔顧化石燃料威脅),即使有像前述這些民間金融機構的投入,沒有官方政策法規的支持,其成效仍相對有限;可是法國的黃背心事件卻也告訴世人,即便一個政府願意展示其強力的企圖心,社會正義的問題與民主的價值,卻仍然會與氣候行動的道德、跨世代正義訴求形成強烈的拉鋸;或許這才是氣候公約的下一步必須面對的最大隱憂吧!?
當氣候公約被期待的基礎被動搖了,台灣該如何看待自己的氣候政策

綜上,這些殘酷的事實告訴我們,此次氣候公約締約方大會開幕時所強調的科學說服、資本主義與商業模式轉型,都已不再是重點,而在多邊主義岌岌可危的同時,不能参與决策、分享轉型成果的庶民,他們用行動捍衛餐桌所帶動的社會正義問題,才真正是我們必須嚴肅面對的新挑戰。是的,黃背心事件的經驗若與台灣新近面對的舊卡車除役爭議,以及大選和公投的紛紛擾擾相對照,似乎也提醒了台灣後續推動氣候政策過程,應更佳貼近在地社會正義的必要與迫切性。畢竟,即便是擁有如此長久民主傳統的法國,於IPCC再三示警而全球天災地變也已成為常態之際,而國際社會也極力爭取到企業與金融業的支持下,都沒辦法順利推動減碳的核心措施—碳定價了,台灣勢必要在後續連結巴黎協定的努力過程,更審慎的將社會正義納入決策體制;一如CNN警告各國者,我們「必須注意法國黃背心事件的潛藏危機,以及隱藏在各個國家內部的憤怒群眾,這些都比和企業家對談容易多了。」[8]這或許正是氣候公約在邁入巴黎協定新紀元最值得台灣主政者審慎以對者。

本文刊登於風傳媒
https://www.storm.mg/article/697559

參考資料:

[1] COP24 Global Climate Action Opening Unleashes New Finance Pledges; available at https://unfccc.int/news/cop24-global-climate-action-opening-unleashes-new-finance-pledges (2018/12/04; last visit 2018/12/13)

[2] Katowice Brief: Saturday night drama; available at http://www.climatechangenews.com/2018/12/08/katowice-brief-saturday-night-drama/ (2018/12/08; last visit, 2018/12/13)

[3] Climate science on 1.5C erased at UN talks as US and Saudis step in; available at http://www.climatechangenews.com/2018/12/08/climate-science-1-5c-erased-un-talks-us-saudis- (2018/12/08; last visit 2018/12/13)

[4] Macron's top-down approach to fighting climate change serves as a cautionary tale; available at https://edition.cnn.com/2018/12/06/opinions/macron-yellow-vest-protest-lesson-garrett/index.html (2018/12/06; last visit 2018/12/13)

[5] 同前揭註2文。

[6] 同前揭註4文。

[7] 同前註。

[8] 同前註。

2018年3月3日 星期六

走過川普震盪,我們也相信氣候政策能讓臺灣更偉大嗎?


范建得觀點:走過川普震盪,我們也相信氣候政策能讓臺灣更偉大嗎?
刊登於風傳媒,2017.06.18

幾億年來,地球以母親大地之姿,默默孕育出延綿至今的生態,而人類引以為傲的文明,迄今仍以對母親大地的掠奪為主,雖然經過反省,我們開始強調永續的理念,然則根植於科技主義的自信,蟄伏於資本主義的市場原則,這種掠奪持續,並已經觸及人類生存的底線,剝奪了後代子孫的存在條件。其中最為核心的問題,正是人類開啓大量使用化石燃料之工業革命後的人為大規模排碳。經過了政府間氣候變遷小組(Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC)的嚴謹論證,以及在1992年的全球公私部門協力,以聯合國為名的聯合國氣候變化綱要公約(United Nations Framework Convention on Climate Change; UNFCCC)正式通過,並成為表彰同年里約宣言(Rio Declaration on Environment and Development)的最大成就。從1997年12月京都議定書通過以來,舉世焦點均放在減緩(mitigation)排碳的壓力,導致該議定書遲致2005年2月16日才達到一般所謂「不少於55個締約方」、「締約方排碳量達1990年的55%」的雙門檻後生效。然而,直至京都議定書已邁入迄未生效的第二階段,美國卻始終拒不簽署,20年過去了,對於全球寄以厚望的巴黎協定,川普再次說:「No!」

川普Vs.馬克洪

一如預期,川普在6月1日正式宣布美國退出巴黎協定(Paris Agreement),另一方面,中國與歐洲則聯手提早一天宣布將積極落實巴黎協定目標;以及隨之而來的全球各界撻伐,以及對巴黎協定之未來的檢討。其實,回溯至5月中下旬,UNFCCC於波昂召開的第46屆附屬工作會議(SB46)期間,大幅縮小的而低調的美國代表團(從去年的44人到今年的16人),以及貫穿整個會期的UNFCCC袐書處預算討論(原訂2018年的預算分配為中國7.7%、德國6.2%、日本9.4%、英國4.3%、美國21.4%),幾乎已經確定了美國的退出。

其實,這種場景依稀相似,美國,只不過重複他們在京都議定書通過前後的再一次大國博奕而已。重點是,此刻法國的新生代總統馬克洪(Emmanuel Macron )說出了有別於以往的一句話:「讓地球再次偉大!」(Make our planet great again!)相較於美國的孤立主義、歐洲的道德主義、日本的功利主義、中國的欲迎還拒,馬克洪走出的是更宏觀、更契合E世代人文、生態、永續觀點的視野,所以他搏得了「地球總統」的美譽。6月9日,這位年輕的總統,一方面帶領著他的年輕政黨挑戰過半的國會席位,一方面則啓動了一個創新、挑戰川普,更在㩴取(矽谷)專家睛睞的網站:Make Our Planet Great Again website。這是繼馬克洪在6月1日公開邀請美國環保人士及「負責任的公民」(responsible citizens)前往法國工作後,他進一步呼籲全球有志一同的科學家,前往法國合作。

在網站的開頭,馬克洪指出:「我們的工作:協助您前來和我們一起為共同的挑戰而努力。這是我們古老的承諾:法國總是率先投入人權促進者,而且也總會在我們的共同歷史中留下印記。什麼是我們的新挑戰?氣候變遷。」他甚至針對目前深受川普移民政策之苦的矽谷外來專家招手,承諾為他們營造一個良好的工作及生活甚至移民環境。
川普效應持續震盪

然則,即便馬克洪帶來了不同的希望,但是面臨川普已經在2018年的預算中大砍氣候行動相關預算,這可能導致綠色氣候基金及綠色融資機制的短缺20億美金、公約祕書處短少20%的經費、最低度發展中國家失去美國的奧援。若再加上其重啓化石燃料、終止清潔能源計劃(Clean Power Plan)這都將危害巴黎協定的未來。面對這些變局,許多人又再次問到,臺灣該如何自處呢?

在去年川普當選並立即宣布將退出巴黎協定後,筆者嘗在2016年11月21日在「范建得觀點:臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定」文中表示:「跟上巴黎協定的腳步,將是台灣不可逆的無悔道路」,如今,綜合公約及主要締約方的發展,以及川普的實際作為,淺見以為,臺灣除了消極的跟上,更應該從齊柏林先生生前嘗試留給我們;從國際看到臺灣的美麗與哀愁,效法馬克洪,伸出我們的手,讓臺灣的氣候政策也能融入讓地球更偉大的氣候行動!

早在1997年,美國在UNFCCC的京都回合的澈夜談判通過了美國芝加哥經濟學者擬議的京都議定書後,隨即在參議院,以95比0通過柏德-海格爾決議案(Byrd-Hagel Resolution of 1997),指出美國將不會簽署未將大型新興經濟體(emerging economies),即中、印、巴西、南非、墨西哥、南韓納入規範架構的國際氣候協議。此時,京都議定書是具條約法効力的協定,故美國係經由國會來表達其「欠缺公平(fairness)」之意,如今巴黎協定對於美國而言,不論減碳目標、出資義務,均非強制性規定,加上195個締約方簽署(sign)了協定,其中並已經有147個締約方正式予以批准(ratify),只要美國不退出,將讓全球減碳的涵蓋從京都議定的14%大符提高到97%。所以,若20年前的美國主張,是在於減碳責任分配的公平性,那麼現在應該理由不備了。 

所謂的公平(fairness),在國際法的角度來觀察,主要包括了所謂的法律正當性(legitimacy)及正義(justice),而在經過巴黎協定本諸全球共識(consent)、科學證據、及透明的程序所型塑的規範結構下,我們實在難以理解川普的不公平究係何指?是以哈佛學者Robert Starvin說的是對的;這或許只是川普一連串兌現其競選政見所導致的「政治障礙」(By Robert N. Stavins, Snapshot Foreign 'Affairs, June 5)。

就此,美國麻省理工學院校長L. Rafael Reif特別於6月2日行文全體校友,指陳氣候變遷是科學的共識(scientific consensus),且不論在時間或空間上,全球暖化都不是個遙遠的問題,所以他說:「我相信,吾等均有挺身而出,投入對抗及調適氣候變遷之共同行為的責任。」(I believe all of us have a responsibility to stand up for concerted global action to combat and adapt to climate change.)此外,他更呼籲:「我期許所有的美國人,應本諸服務國家及世界,持續在追求無碳的未來上保持領先。」(I hope that the people of the United States will — as a matter of service to the nation and the world — continue to take the lead in pursuing a carbon-free future.)至於科學界的反應,更可見諸在Narure以How scientists reacted to the US leaving the Paris climate agreement (Nature doi:10.1038/nature.2017.22098)為題的報導,作者Jeff Tollefson & Quirin Schiermeier綜整了世界不同領域的頂尖科學家意見,不論從對地球、公約、美國及企業之傷害,或對照全球在對抗暖化,尤其在再生能源及綠色就業上之發展,都可以看到川普決策的不智。但是,這些都是理性前提下的專業討論,當政治之決定受制於4年後連任之算計時,這些提醒都將罔然!

不過,美國畢竟是一個高度民主化,且民間環境永續意識強大的社會。就在川普傷了世人的心之後,美國前紐約市長Mike Bloomberg以彭博慈善(機構) (Bloomberg Philanthropies)為名,向聯合國祕書長及UNFCCC執行祕書遞交了一份書函,提出了「美國的誓言」(America's Pledge);其中他強調,美國的氣候行動是城市、州、企業、公民社會的整合作為,聯邦政府的角色僅在於協調與支持,故此,彭博慈善願代表美國的次國家(Subnational)及非政府(non-state)氣候行動參與者(actors),誓言自行整合力量,加倍投入減碳作為,以達成美國原先提出的國家自定減碳目標(National Determined Contribution; NDC)。他並以聯合國秘書長特任城市及氣候變遷特使(United Nations Secretary-General’s Special Envoy for Cities and Climate Change)的身份表示,未來幾個月,他將統合美國次國家(Subnational)及非政府(non-state)部分的行動,提出美國誓言的量化指標,並透過倡議(initiatives)及他將全力的在資金上給予支持,作為平行於聯邦政府的美國減碳承諾。

目前依據Rhodium Group的分析,川普行政杯葛下的減碳成效,將從原先歐巴馬提出的於2025年低於2005年的26-28% ,可能降低至15-19%,而這個缺口被英國廣播公司(BBC)認為,將導致地球在2100年升溫攝氏3.6度,弱化現階段巴黎協定透過落實各方承諾下的3.3度,更拉大協定理想的2度甚至1.5度差距;而依據IPCC的分析,升溫至攝氏4度,將導致威脅性的極端氣候。

很顯然的,彭博所代表的是美國由基層而起的力量,綜觀前述美國在欠缺積極聯邦政策下便能大幅提升的再生能源及電力發展,川普效應的反致,反而帶動了更大民間力量的投入,不論是目前超過10個州正在形成的結盟、數以百計的城市正在自定目標、公民團體像彭博慈善這樣的出錢出力(目前彭博更表示將向UNFCCC捐贈,補足美國目前已大幅刪減2018年氣候行動相關預算的缺口。)。目前這種作法需要的是進一步導入符合公約及協定的MRV,以落實透明原則,並轉換為巴黎協定的減碳貢獻。當然,在技術上這是困難的!因分散的州、城市、企業,很難有統一的盤查基缐,更不易查核,也因此難以銜接未來巴黎協定的相關運作規則,故此,這些作為,或許只能在道德層面上略為舒緩川普效應的負面衝擊。不過,目前在這些努力中,加州嘗試聯結中國碳交易市場的規劃,則會是最可能透過聯結未來的巴黎協定市場機制,而具體對於全球減碳有所貢獻的作為。

具體而言,川普效應包括了許多虚實不一的內容;其一,川普表示要重行議約,但UNFCCC祕書處早在6月1日的聲明中表示不可能因1個締約方之要求而重議。然則,因為依據巴黎協定之規定,因美國還是締約方,所以「成事不足,敗事有餘」似乎成為大家另外的觀注點;例如,亞歷桑納州立大學法律教授波丹斯基(Daniel Bodansky)便有此一說。

其次,許多人並不暸解,川普必須如此做,其實是因法律專家認為,不做切割,川普將欠缺廢棄歐巴馬減碳措施的正當性,進而導致訴訟;以及,巴黎協定未容留變更NDC減碳目標的空間,未積極否認,將衍生履約義務。尤其是川普的法律顧問甚至搬出一個213年的案例法原則(Charming Besty Doctrine, 6 U.S. (2 Cranach) 64 (1804)),要求,「可能時,聯邦政策的解釋不應牴觸國際法。」(...federal policies should be interpreted, when possible, so they don't conflict with international laws.

最後,雖然大部分的媒體都在批評川普,然則在川普決策的最大支柱中,就包含了傳統基金會(Heritage Foundation)對於巴黎協定是應經參議院審議通過之條約之主張,準此,川普是可以在根本上否定歐巴馬將巴黎協定界定為行政協議(Executive Agreement)之說,並將爭點導回國內的憲法爭議,循法制暫停兌現其捐輸30億美元的承諾,也保留修改NDC的機會。(Brett Schaefer, Trump Was Right to Leave the Paris Agreement. Why He Shouldn’t Have Had to Withdraw in the First Place, The Daily Signal, comments (June 08, 2017) )

那麼為何他們要選擇依據協定第28(1)&(2)條之規定,必須在生效日(2016年11月4日)屆滿三年後(2019年11月5日),締約方才可以書面通知提出退出,且在提出後還有1年的(協商)等待期,換言之,理論上必須到2020年11月6日才會最終定案(按,有外國媒體認為是11月4日即可)。試想川普當選的日期是2016年11月9日,上述退出協定的關鍵年,正是川普的連任選舉年。倘若川普能在2019年提出書面通知前,或在提出後最终議定前,找到他所謂的「公平」,他是可以主張在經過重議後,留在巴黎協定已符合美國利益的。

一如前揭Robert Starvin所述,川普的決策應是持續兑現選擇政見的政治考慮之一,而以他目前的施政作為,主要在於討好讓他勝出的自領勞工、政治保守勢力,以及弱化對化石燃料的管理,降低傳統能源成本,弱化環保要求、拉回美國企業在地設廠。另一方面,他試圖降低國際減碳承諾及財務負擔,但維持租稅抵免措施給巴黎協定最關切的太陽光電和風電。這種作法看似短視,但若搭配上述民間力量主動填空的作為,川普在大選年前後將手握以聯邦政府統合全美減碳成效,「留在」協定,並成為協定第一個NDC成效檢討年(2020年)的關鍵領袖,實不無可能。而當川普戲劇化的重返協定時,則今天被批評已喪失的美國領袖地位將光榮再現。至於到2020年前如何面對發展中國家的需索、規則書的制定、損害與損失的責任,綠色氣候基金的缺口、去化石燃料導致的中小企業成本壓力都暫時對美國失效,而留給中國和歐洲去承擔;目前,只因川普宣布了退出意願,而似乎全世界都「認為」他已退出了。

其實,美國在過去的國際談判,似乎便一直重複著類似的戲碼;包括國際貨幣制度、京都議定書、蒙特婁議定書、海洋法公約、國際智慧財產權保護等,都可看到類似的進退。實則,在美國的大國博奕空間極大化前提下,學理將美國的談判策略以價值主張或分配型(value-claiming or distributive)及價值創造或綜合型(value-creating or integrative)作為理想的兩極,而美國談判者便可在其中游移。後者通常是在雙方無顯著衝突時所採取的策略;至於前者,則是當雙方立場發生衝突時,會被用來促進目標實現的策略,其中又可區分為攻擊性的主張及防守式的主張,前者是從對方獲取價值;而後者則是避免對方從自己身上取得利益。通常在美國採取價值主張型談判中的攻擊性主張策略時,將會堅持其立場不讓步,而其戰略包括:提出高度開放的需求(opening demand;例如再談判)、隱瞞真正偏好排序的資訊(推女兒女婿模糊化退或不退)、針對對手加以批判(批評中國的詐騙及協定的不公平)、明確地提出威脅(宣布退出)。此外,川普也很明顯的在玩弄價值主張型策略中的貧窮者遊戲(Poor's Game),也就是對於發展中國家所要求無對價(捐資承諾)的讓步行為作出延遲或拒絕,這正是另一種形式的防守性價值主張策略,也是過去美國拒絕簽署巴黎協定的主要策略主張之一。

總之,在憲政體制成熟,凡事堅守依法行政的美國,川普看似衝動的作法其實仍已本諸正當程序所需,且初步看來經得起司法審查(Judicial Review)的經濟、政治及法律評估。 

近日Young & Ernst認定美國為次於中印的第三大再生能源投資地。另依據REN21(Renewable Energy Policy Network for the 21st Century)的2017年全球展望報告(Global Status Report in Perspective),2016年美國在再生能源及發電(尤其太陽光電及風電)的投資僅次於中國,而生質柴油及酒精汽油的生產更是世界第一。此外在電力供應上,其再生能源的發展同樣僅次於中國,其中生質能源及地熟發電也是世界第一。準此,我們不能忽視美國一貫藉租稅政策引領科技發展的傳統,而實際上,美國也確實在2018年大刪氣候變遷相關預算之際,保留了對太陽光電和風能的租稅優惠措施(Tax Credits)。故此,這容留了美國可隨時回歸巴黎協定的科技條件。這若加上彭博的出資承諾,川普的退出,對巴黎協定的影響如何,實值得再加觀察。

自川普當選到他宣布要退出巴黎協定,我們總是可以聽到臺灣應再想想是否續行推動減碳的聲音。這些都是符合理性(rationality)的檢討,一如美國傳統基金會為川普做的分析,更如他的法律顧問從風險控管提出建議。所以川普的決策絕非躁進,而是有十分清楚的決策目標(兌現選舉支票並扶持特定產業),輔以累積了長期經驗的談判策略。試問臺灣的氣候策略為何?長期以來,我們過度聚焦減碳,且幾乎是由能源政策搭配產業政策來作為減碳政策的主軸。其實按照IPCC所勾勒出的氣候行動藍圖,是以科學為基礎,自氣候變遷的趨勢,瞭解自身環境生態的脆弱度、環境的靱性或回復力(resilience)及空間的機會(spatial opportunity),並據以建構國家調適策略(Adaptation Policy)。相對於此,IPCC並研提方法,聯結全球升溫趨勢與人為排碳行為之關係,並透過公約各締約方配合提供的排碳數據,進行全球盤點,再以控溫(例如巴黎協定的2050至少升溫不超過攝氏2度)目標,回推各締約方承諾減碳之基凖年,由各國提出NDC來接受公約的監督或扶持,希望自控管排放源頭來達成協定減碳目標,並穩定氣候變遷的威脅。所以氣候政策是要兼顧源頭之排碳管理及氣候變遷之因應的。

近年來,隨巴黎協定的通過,減碳的重點目前是放在依據新協定制定的多類規則書(Rule Books)以及取代京都機制的市場/非市場機制,以及對應多元遵約架構(Framework of Various Approach; FVA)的國際可移轉減碳成果(International Transferable Mitigation Outcomes; ITMOs)的設計。以五月剛落幕的SB44為例,目前較多的討論在於非市場機制部分,而規則書則可能因美國的消極態度,恐將重演京都議定書規則書因美國不加入而遲延之現象。

長期以來,我國在節能減碳的主軸上,係以全國能源會議之結論帶動減碳政策(Mitigation Policy),目前也已完成溫室氣體減量與管理法,並將減碳導入法制化。然則在調適部分,連年的風災、水災,似乎並未見政策以氣候政策來對應,而係強調一貫的治水、防災、救難、防疫。在歐巴馬任期內,他的氣候政策下的調適作為,是要求各部會回復一個調適措施規劃命題:當極端氣候導致你所能預估(含備援)之災損的,你的對策是什麼?或許,這是我國目前被批評不知目標何在的前瞻建設計劃可以認真思考的方向。畢竟水資源、食安、防疫、維生基建都是調適的重點,而再生能源的發展,則是減碳的核心。

去年,就在英國脫歐、川普勝選以及全球民主政體掀起一波波的政治素人參政奇蹟後,英國天文學家霍金嘗表示;這是一個最危險的時代,因人民不再信任專業、不再接受菁英。今年,「讓地球更偉大」,卻走出了年青世代很不一樣的格局,這或許也可以解釋,為什麼美國會有10個州、數以百計個城市迅速投入來填補美國聯邦造成的減碳落差,又為何特斯拉、迪士尼都要退出川普的國政顧問團。他們在反映的,正是馬克洪的價值觀-讓地球更偉大。

想一下法國馬克洪的高度、與年輕世代的契合,難道我們不能有一個同樣能榮耀地球且讓我們也能感受到偉大的氣候政策嗎?
https://www.storm.mg/article/282852

迎向氣候公約「斐濟履約動能」將開啟的新秩序

迎向氣候公約「斐濟履約動能」將開啟的新秩序
刊登於風傳媒
2018.03.03

台灣不該再被視為一個孤獨的旅人

聯合國氣候變遷綱要公約第23屆締約方大會(COP23),展現出了接續落實巴黎氣候協定的企圖心,且在相對自信的氛圍下,呈現出一種逐漸走出去年川普尋求退出或重新談判氣候協議的震盪氛圍。具體而言,此次大會的成就主要呈現在3大方向;即「完成巴黎規則書的建置」、「強化對話機制」及「促進全球參與」。對於台灣而言,在備受國際矚目的非核家園政策前提下,雖然同樣在「氣候公約的在地化」、「透明與公開」、「中央與地方乃至民間的參與」,都也有不錯的表現;然則被公約長期遺忘的感覺,加上徳國看守協會(German Watch Institute)每每給外貿導向,能源及産業結構轉型困難的台灣,一個最後段班的評分,譲國人在面對氣候公約的發展時,20年來,總還是猶豫著要不要去擁抱它。畢竟,誠如此次德國之聲在訪問環保署李應元署長時所指出的,目前台灣已幾乎成為唯一世上無法正式參加氣候公約締約方大會的國家了。

然則即便如此,歐盟甚至美國,卻不讓台灣這個第18大貿易國、德國看守協會眼中的第7大風險國,便能因此享有許多國人所期待的僥倖;從政策到立法,以至於現在的APEC或其他經貿舞台,台灣的氣候政策,總不斷的受到關注與壓力。而今,COP23通過的「斐濟履約動能」(Fiji Momentum for Implementation),透過其強調程序正當性的諸多決議,已逐漸形塑出新的國際氣候秩序,而面對以脫碳(coal phase out)及全球擴大參與為主軸的國際政經趨勢,台灣及國人又該如何去看待其發展?

極端氣候引致的天災地變將成為常態

首先,我們必須瞭解,天災地變卻已成為常態!聯合國秘書長António Guterres在11月15日的COP23的高階會議開幕式上指出:「在京都議定書20周年而UNFCCC邁入第25周年的今年,聯合國環境規劃署(UNEP)提出的排放落差報告指出,目前的承諾只能達成所需目標的3分之1,達成升溫2度以內的機會將在20年以內消失、亦可能消失的更快,而升溫攝氏1.5度以內的機會甚至只剩5年,我們至少要在2020年削減25%的排放總量。」然則目前臺灣的第一階段管制目標,則僅能削減以2005年為基準排放量的2%。

確實,氣候變遷已經明顯增加極端氣候發生的可能性,而此一情況在今年尤其明顯;例如,印度的洪水、加勒比的颶風、美歐的森林火災,無一不是帶來重大的經濟損失和可觀的人員傷亡。從IPCC第5次的報告中,科學界已經傾向於相信,全球氣候變遷確實是受人類過去60年來的行為所導致,更是引發極端氣候一系列衝擊的主因。

巴黎協定開啓了全球新的氣候秩序

2015年的COP21上,各國通過巴黎協定,並迅速在隔年達到生效門檻,而透過「由下而上」的自主提交減緩排碳貢獻(承諾)方式,各國主動提出了新的減碳工具-國家自定減碳貢獻(National Determined Contributions; NDCs),使全球近99%的排碳量得以被追蹤控制。COP21的順利進行以及巴黎協定的迅速生效,展現的是各國對氣候行動的決心;此一「巴黎精神」更進而形塑了全球的新氣候秩序(new climate order),而非美國總統川普所稱的「全球暖化的騙局」(hoax of global warming)而已。具體而言,巴黎協定不只是一個使開發中國家和已開發國家同時參與的低碳經濟轉型協議,同時幾乎所有國家也都已經承諾,將每5年設定或調整其國家目標,且已開發國家更已承諾向開發中國家提供每年1,000億美金的援助。雖說巴黎協定之本身最終並未通過罰則,但其成功要求各國每年必須提交減碳成果報告來看,只要確保其自定義務真正的被落實,巴黎協定終將能成功形塑出全球的新氣候秩序;也因此,在此次會議的一開始,各方無不聚焦「透明度」問題,亦即如何確保其成果報告之承諾内容及執行成果為可信?

走出川普震盪的COP23

雖然今(2017)年6月美國總統川普表示將退出巴黎協定,但這似乎並未對各國先前提出的承諾帶來影響,在7月的G20高峰會上,除美國外的19國都表示會繼續維持NDC的承諾;在今年的COP23會議上,繼尼加拉瓜之後,敘利亞亦表示即將完成簽署巴黎協定,尼加拉瓜已經加入巴黎協定的此刻,此種發展意味著,所有聯合國會員國都被納入巴黎協定的氣候秩序架構下了。若美國仍堅持要在2020年退出,這將使美國獨自成為被孤立於全世界氣候行動體系之外的唯一聯合國成員。

目前雖然美國還在考慮究竟要堅持退出、重啓NDC談判還是自行修改NDC,然則在COP23會議上的許多發展,已日趨弱化了美國聯邦政府的影響力。例如,2500個代表美國一半以上經濟實力的非聯邦行動者(non-federal actors),便共同在會場佈置了一個大型展覽館,名為「US Climate Action Center – we are still in」, 承諾其將繼續支持巴黎協定所訂定減碳的目標,這些美國聯邦政府以外的行動者,代表了龐大的美國經濟力量,其GDP的總和甚至僅低於美國和中國,而相當於世界第3大排碳經濟體;而透過這第3大排碳經濟體的承諾,已向世界傳達出一個重要迅息:氣候公約和巴黎協定已走出川普震盪,並進入倒數階段。

落實巴黎協定的首要核心議題-攸關程序正義的透明度

巴黎協定雖已就締約方之基本義務加以規定,其中包括了多項新程序與機制,如為使這些機制能順利運作,便有進一步闡述其作業細節的必要,而這就必須依賴締約方系列而廣泛之決議,並據以制頒巴黎規則書(rulebook),以利遵循。先前雖因各方意見分歧導致在第22屆的馬拉克什(Marrakesh)的第22屆氣候會議(UNFCCC COP22)上有所遲延,然此次的進展已讓幾個重要的工作組都表示將在20185月氣候公約附屬機構會議時會有初步成果,但為求完備,將尋求在2018年年底前波蘭卡拖維茲(Katowice, PolandCOP24前視需要召開額外的附屬機構會議。

目前各方咸認,要真正達到預期目標,其中攸關多方彼此信任基礎的「透明度」,及其運作基礎:「全球盤點」(global stocktake)、「核算」(accounting)等,皆是聚焦重點。而涉及高度技術性及方法論的核算制度,更是避免「重複計算」(double counting)的重點之一。準此,待規則書在20185月初步呈現,在某種意義上,這有如巴黎協定的「施行細則」或子法即將到位13。那麼台灣又該如何看待這個發展呢?

落實我國溫管法及第一階段管制目標的必要商榷

其實,隨溫室氣體減量及管理法(溫管法)的通過與施行,我國已由環保署配合溫管法提出的第一期階段管制目標(草案),制定「溫室氣體減量推動方案」、六大部門的「溫室氣體排放管制行動方案」、評量指標、以及部門管制目標。面對日益深化的發展,鑑於我國亦嘗於2015年主動提出「國家預定減碳貢獻」(Intended National Determined Contribution; INDC),故此,其第一階段之管制目標除必須考慮與我國INDC目標的搭配外,更有必要密切注意巴黎協定規則書在2018年的面世,以及考量如何配合規則書的內容進行相關調整。同時,在後續關於國家與國家之間可能出現的重複計算問題、締約方國家與非締約方國家之間的核算方式、中國排放交易制度(Emission Trading System; ETS)的發展趨勢,乃至其對東北亞及我國南進政策的影響,都是對台灣可能的衝擊所在。

一如過往我國必須透過單一國家遵約(single state approach)來因應蒙特婁議定書(Montreal Protocol),以及透過與巴塞爾公約(Basel Convention)締約方(日本)簽約來維持有害廢棄物跨國運送的合法地位,未來與台灣有貿易關係的國家或地區,同樣要對台灣是否成為其遵約過程的缺口表示疑慮,而當國家無法協助其因應未來國際産業、貿易或金融體系的低碳或脫離化石燃料(補貼)趨勢時,我們的企業將必須自尋出路,其中,最可能的是逕自在外國為排放源登録以利其在國際市場上的排碳法遵(emission regulation compliance),其對我國的衝擊不言可喻。所以一如以往,筆者要再次呼籲,儘管巴黎協定沒有制裁罰則機制,仍不可輕忽其「溫水煮青蛙」般的效果,這尤其對於迄今在氣候公約體系下,始終處於有責無權狀態下的台灣,更是威脅重大。

再者,在成就巴黎協定的2個必要條件中,其中全球各國的參與已原則上達成,其次將是如何而能確保各國NDC符合適當的查驗證標準。由於各國的NDC/INDC皆係其主動提出,是以如何才能將各自為政的氣候政策加以連結,也是討論「透明度」時的另一個核心課題;其問題至少包括了各國不同的NDC應如何計算?如何整合?所涉及的方法學又為何?這些除了都會影響我國就未來NDC之核算與履行,更關係到我國發展中的低碳體制能否與國際氣候秩序體制相容,以維護國家永續和競爭力。

促進對話與擴大全球參與的實質正當程序

除透明度問題外,今年COP23的另一個重大成就,應在於促進地方政府和私部門的參與或承諾,雖然早在巴黎的COP21便已完成國家部分的課責,但依據科學評估,在目前各國的NDC均能完全履行的狀況下,仍將面臨攝氏2.73.7度的升溫,從而在當前全球升溫已達攝氏1度的情況下,除必須加強南北對話外,如何擴大地方政府和私部門的參與,以促進各國提升既有NDC的企圖心,來達成巴黎協定控制全球升溫不超過攝氏2度或1.5度的目標,已被認為相對關鍵。

在南北對話部分,早在2016COP22會議中所推動的「馬拉喀什全球氣候行動合作夥伴」(Marrakesh Partnership of Global Climate Action),係以鼓勵非締約方國家或利害相關者的參與。如今在20171112日,來自世界各處的地方和地區的領導人,則於UNFCCC的會議上簽署了「波昂斐濟承諾」(Bonn-Fiji commitment),透過對話與成功經驗的交流,未來並進行更多、更快的氣候行動,該承諾已包含了19項倡議,而來自86國的1000多個地方政府和地區政府(代表8億人口)已提出其各自減碳目標,總計能將減少56億噸二氧化碳當量,並在2050年減少268億噸二氧化碳當量。

此外,在此次大會的能源日活動(Energy Day),提出一個以登錄和提交報告為核心之平台倡議:「全球氣候與能源市長盟約」(GCoM ,其中除強調企業自主參與的必要,更明顯的聚焦電動車的發展,認為在再生能源科技及儲能科技進一步完善前,電動車從運輸部門帶動的減碳貢獻將有重要價值。目前這個倡議估計在20102030年間,能累積達到總量15.64億噸的二氧化碳當量的減緩。

另一方面,UNFCCC為延續並擴大這種出自非締約方政府的貢獻,更正式在COP23會議期間宣布了新的「關鍵合作夥伴關係」(Key Partners),由國際機構、非政府組織、企業、媒體提供援助,以強化氣候工作、支援減量行動、增加氣候靱性,並降低氣候變遷不利影響的脆弱度。這些合作夥伴包括:安候建業會計師事務所(KPMG)、國際永續發展法律中心(CISDL)、氣候追蹤(ClimateTracker)、經濟教育基金會(FEE)、環境教育中心(CEE)、東加勒比國家組織(OECS)、法國巴黎銀行、微軟公司、國際公共交通協會(UITP)、上海環境與能源交易所、南極集團(South Pole Group)。

鑑於城市和私部門在未來氣候行動中將扮演重要的角色,尤其美國的減碳貢獻部分,是以中央與地方減緩的努力如何被體系化的納入一國NDC之計算?地方減碳貢獻在方法論上如何融入國家的NDC,而不被重複計算?公私部門協力政策(即公私夥伴關係 Public-Private Partnership)如何使中央鼓勵、支持、並強化民間貢獻?都將被納入未來的遵約體制中討論。

以我國目前市場發展快速的電動車Gogoro2為例,在其市占率已將近6%,那麼我國是否及如何能將Gogoro2帶來的減碳成果納入NDC之計算?一如我國出口減碳用的PV面板,其耗能排碳在臺灣,減碳成效在歐洲,目前馳聘在柏林街頭的Gogoro,是否終將重演其戲碼;不論我們產業如何提升能源效率,如何帶動綠能商品的生產,協助生產成本較高的歐美能快速應用再生能源科技,其發生的減碳成果,依據德國看守協助的指標,仍然只會在歐洲?未來我們前瞻計劃下的綠能、亞洲矽谷、國防產業、軌道建設等,是否都應該再有因應全球氣候秩序的興利思考呢。在對臺灣而言,這將是刀兩面刃,必須嚴肅以對。

重新檢視落實巴黎協定形塑國際氣候新秩序的具體規劃路徑

從期程來看,目前全球氣候行動上有幾個值得特別重視的規劃和投入的工具。在規劃上,從下圖可知,配合2016年起法國巴黎的COP21氣候會議企圖心,以及預計依賴締約方承諾來對應科學評估所顯示減碳缺口的不足,始自COP20祕魯會議的納茲卡倡議(NAZCA Initiative),便嘗試將非締約方及自願減碳的努力積極納入。之後隨2017年巴黎協定的生效,以及啓動NDC的遲滯和川普震盪,2017COP22的馬拉克什全球氣候行動夥伴(Marrakesh Partnership for Global Climate Actions),即意在延續並深化納茲卡倡議的帶動效果,以補NDC的不足。

至於每5年檢視或更新一次的 NDC 部分,由於其具備技術導向、方法多元,加上義務主體眾多,其複雜度均遠遠超過1997年的京都議定書(Kyoto Protocol)單向減量承諾。故為了強化NDC成功經驗的分享與擴散,而有了 NDC 合作夥伴 (NDC Partnership);未來終需符合巴黎協定第4條第19項以2050低碳排放策略 (Low Emission Development Strategies, LEDS) 為工作目標,為本世紀末前的長期減碳路徑預作準備。至於從2009年哥本哈根COP15南北對抗導致談判幾乎破局以來,聯結1992年地球高峰會議(Earth Summit)永續願景再被強調,藉以重建談判架構並導入更多發展中國家及公民團體的訴求。如今許多聯合國的2030年永續發展指標(The 2030 Agenda for Sustainable Development),也已經被各國納入其NDC,置於2015年至2030年間關於乾淨用水、永續城市、潔淨能源等的目標中。最後,配合長期發展所需,2050路徑平台(2050 path way platform)則提供締約方國家和非締約方利害相關者一個可以自願提出承諾、交流資訊、分享最佳實作經驗的空間。

在上述整體落實巴黎協定的多種規劃上,值得台灣觀切,而也是我國目前初具成果的是2030年永續發展指標(SDG)的融合,就此,德國和瑞典合作建立了NDC-SDG關聯資料庫,讓各國可以參考彼此所提出之NDC,及其與永續發展指標之間的關聯。依據盤點,目前開發中國家所提交的NDC中,有1190項活動與永續發展第7項指標(可負擔的潔淨能源)相關、另有913項活動則涉及永續發展第15項指標(陸上生活)、842項活動涉及永續發展第2項指標(零飢餓),這些都是NDC和永續發展指標間的交會點。具體而言,氣候公約透過NDC所涵蓋的減緩、調適、財務、技術及能力建置,可以發展成為人類落實全球永續的工具,而相對的,導入永續指標,將有助於南北對話及公眾溝通,更有利於調適資源之投入和分配。是以這個資料庫的出現,正可以協助各國,在訂定並履行NDC的同時,也能參考並同時成就2030永續發展指標。

除永續指標的聯結外,上述投入之工具與平台各有其效用,其中LEDS具有支援NDC5年重估的效用,此外,藉由其提供之透明資訊並能促進學習型成長,產生資訊集中式的成功經驗複製。至於2050路徑平台,則可用以支援各國發展長期、深度脫碳政策,同時達成達成零排放的長期減碳、氣候韌性、以及永續路徑的目標。

後巴黎協定新氣候秩序的核心課題及因應機制

若說透過上述規劃與各個工具的發展,我們除了可以就時間序來針對氣候公約的推動路徑進行橫軸的觀察,亦可就每個關鍵行動的深度擘畫,來進行縱軸上的理解,而這也就是一般主題式的觀察。

目前氣候行動的核心課題與機制,除了上述提到的擴大非締約方國家行動者之參與外,部門策略、科學方法、創新技術、資金、減碳與調適的兼顧、NDC和永續發展的合流,皆是今年會議持續討論的重心,然則相較於過去的原則爭議,目前更多集中在如何落實的技術性論辯。
至於還停留在定義階段的損失與損害課題,自2013COP19提出華沙損失與損害國際機制 (Warsaw International Mechanism for loss and damage)起,損失與損害的討論就一直陷入國家責任對立的彊局,惟在此次建立「風險轉移交換所」(Clearing House for Risk Transfer)的新思維下,似乎有將對立的國家責任,轉化成私部門間交易來解決之現象。在構想上,風險轉移清算所係由秘書處所開設,並援用最先進的技術,讓包括個人在內有尋求氣候風險保險之需求者,均可以在平台上聯繫專家,幫助他們規劃降低風險之方案,讓這些人或需求者,得直接與符合其經濟需求的保險提供者聯繫。這些「風險對話」(Risk Talk)的設計,也正是風險轉移交換所的特色之一,人們可以透過此機制來解決其疑惑,找到他們問題的答案或提供他人協助17

另一方面,歐盟投資者亦發起了「投資者實踐計畫」(Investors’ Practices Programme),該計畫的目的是幫助資產所有人和資產管理人,學習對氣候風險和氣候機會作更佳的評估和管理,進而成為氣候保險之保險人18。在理論上,「投資者實踐計畫」可以和COP23的「風險轉移清算所」形成一個供給者(投資者)、需求者(氣候風險高之最脆弱國家)之關係,並和市場平台(風險轉移交換所)共同建構出一個保險創新機制;除能使受氣候影響最劇烈的民眾有機會分散他們的氣候風險外,這個機制更有舒緩損失與損害談判壓力的效用。
或許當投資者學會判斷氣候風險後,其源自科學轉換成的風險係數及評估參數,將可進一步用於界定損失與損害之範圍,而在風險轉移清算所上也將能發展出:由保險業者設計保單、綠色氣候基金(Green Climate Fund)要保(或自行洽再保公司設計保單)並支付保費、島嶼型開發中國家成為被保險方的多方共利模式,而將損失與損害的財務機制,與調適及一般援助加以區隔。此外,已開發國家為主的保險集團,也將能因此創造出因應包括民間氣候風險在內的創新保險及金融市場的商品。

在補上這個創新保險機制後,未來巴黎協定的落實,將呈現以NDC對應減緩及部分調適、以奈洛比行動方案19及坎昆協議20加上綠色氣候基金來對應調適、以華沙機制和上述的創新保險機制來對應損失與損害的3大遵約架構;目前惟一僅存問題仍在資金。資金方面,目前各國仍然停留在討論自2020年起,應由已開發國家協助開發中國家每年1,000億美金的涵蓋範圍和用途,以及其在巴黎協定資金的透明度的申報細節方面,且導致本次會議結論產出延宕。預期這部分的細節必須會配合規則書的進程,在2018年年底或更遲才能得出結論。

至於在巴黎協定第6條中延續氣候公約既有市場機制 (market mechanism) 的國際間可轉讓減緩成果 (Internationally Transferable Mitigation Outcomes, ITMOs) 之「合作方法」(cooperative approaches) 方面,目前看來第6條的進展仍不樂觀,雖有論者認為CDM在未來將逐漸失去其價值21,然主流意見仍主張,未來第6條第4項的機制應建立在CDM的優勢上,即適用CDM規則並接納CDM計畫22,準此,CDM未來應仍然是重點,因其是迄今擁有最完整成熟排放基線評量方式,以及累積最多個案經驗的制度。此外,基於鼓勵其他不具額度間轉換與合作方式的參與,巴黎協定第6條第8與第9項下的非市場機制架構 (Non Market Approaches Framework)之討論比重亦大幅提高,且有具體進展,未來將成為國際間氣候政策與調適作為的合作渠道之一。

我國應如何面對「斐濟履約動能」將帶動的國際政經新秩序

整體而言,若要探討本次會議值得我們重視之處,我們必須分別自延續公約實質發展之課題,以及此次會議在對應「完成巴黎協定規則書的建置」、「強化對話機制」及「促進全球參與」的3大任務上的成就來觀察。

其一:我國對於延續公約實質發展之課題應有的掌握

獨領風騷的電動車

在延續公約實質發展之課題部分,若我們先從前述具承先啓後的「波昂斐濟承諾」加以探討,可以得知全球有121個國家承諾將增加對電動車的使用,此一承諾同時符合能源日所強調的「由市場主導電動車」之呼籲,在我國Gogoro電動車前景看好的發展下,這是否為台灣提供進一步商機?

因勢利導的風險移轉及保險

再者,隨著風險轉移清算所的出現,台灣該如何參與?這是否會創造援外的可能並帶動新型態的氣候風險保險業務?是否是增加我國NDC企圖心的機會?

NDC的創意減碳貢獻
其次,預期2018IPCC針對氣候升溫超過1.5之影響提出的特別報告,將強化土地使用及陸域煙塵的研究,我國是否可以透過這個機會,將空污、藍碳和國土計畫法所帶來的貢獻納入我國NDC中?這些都是值得主政者再深入思考的問題。

從這幾年世界各國在氣候行動上的參與和承諾可以看出,氣候政策已成為國際政經主軸,而NDC將成為帶動綠色或永續市場發展的重要工具。目前我國在既有減碳三法之架構下24,面臨和氣候公約所有締約方一樣的問題,其中,溫管法下的第一階段目標、陽光屋頂百萬座計畫、非核家園的方向、低碳社區的規劃、離岸風電在地化、既有風災之對應、前瞻建設、以及電業自由化等,都屬典型之氣候政策課題,而能對於一國之NDC承諾有所貢獻者。

多樣而跨域的氣候政策

最後,從COP23的發展來看,氣候政策的的應用已被各國納入多樣或多元目的的應用,這其中,吾等可將其應用之涵蓋,約略區分為8個部分:
經貿領域:以氣候變遷政策,作為調和綠色貿易、綠色產業的在地化以及多邊或區域貿易自由化政策衝突之樞鈕。
國家發展:隨我國前瞻建設條例的通過,代表了許多我國在減緩排碳、調適、永續等因應氣候變遷上之效益,已經能和國家發展相互為用。
綠色成長:以氣候變遷政策,來帶動引領國家產業及社會結構轉型的興利願景,並提升國家競爭力;例如,英國新近提出的Clean Growth Strategies即屬之。

公眾參與及公私合夥:我國在地方再生能源社區的推動,以及當前變更後要求業者按區域承擔補貼合作市民的太陽光電補貼政策,均屬之。
跨部會的減緩工具取捨:究竟我國應該採行課稅或市場交易機制,抑或兼採之,來落實減碳目標?

科技研發及財務機制之聯結:除日本的JCM一直被引為著例,中國由科技部及上海市合作推出的綠色科技銀行(Green Technology Bank),搭配其一帶一路及「南南合作」的財務機制,正是帶動其綠色科技出口及綠色貿易的設計。
調適與減緩的融合:例如空污管制或我國協助南太平洋友邦在病媒蚊管制與減缓的相互為用,甚至碳補獲及儲存技術之(減緩)應用在降低空污上的效益,均屬之。

資訊透明及私部門參與(大數據(Big Data)的應用)

強化住商與交通部門的減碳分擔勢在必行

其實全球都在因應減碳需求調整能源結構,然這對高度依賴進口能源的臺灣來看難度甚高,再以我國目前的能源供給及電力供應對化石燃料之依賴,以及用電需求近4成在工業、工業排碳更維持在近百分之50的狀況來看,如要在降低對工業之衝擊,則提升住商交通的能源效率(fuel efficiency)或效能標準(appliance efficiency standards)應為當務之急。換言之,參考上述藉由氣候變遷政策來帶動我國決策、產業、社會轉型,公平分攤部門減碳責任,帶動城市及地方與私部門參與,爭取發展綠能與產業界轉型所需時間,這些應該都是我國主政者的當務之急。

其二:對應COP23三大任務之成果的觀察

其次,我們則可以從此次大會的決議--「斐濟履約動能」,來觀察公約的續行發展。原則上,「斐濟履約動能」的決議文,主要包括3大部份:「完成巴黎協定工作計畫」 (Completion of the Work Programme under the Paris Agreement)、「辦理在2018年展開的Talanoa Dialogue (即原本的2018促進對話)(The ‘Talanoa Dialogue’ (which is the Facilitative Dialogue to be conducted in 2018)),以及「2020前氣候行動執行及企圖心」 (Pre-2020 Implementation and Ambition)。其中第一部份相當於在回應「完成規則書的建置」的大會主題;第二部份則回應「強化對話機制」;以及第三部份在於回應「促進全球參與」的主題。然則,雖然大會目標明確,但決議內容仍然欠缺強度,而將大多數的期望寄託於2018年。

完成巴黎協定工作計畫

首先,在「完成巴黎協定工作計畫」部分,很明顯的,各方對於巴黎協定所設定的工作計畫內容是否能按時完成,存有很大的歧見。故此,本次會議也在其中的一個決議要求祕書處建置缐上平台,公開所有工作的進度。其中最重要的部分正是導致遲延的財務問題。首先,在1117日公布的決議文草案中,發展中國家對於迄今無法落實的「資金承諾」相當不滿,是以明文要求在「其他與履行巴黎協定相關事務」(“other matters relating to the implementation of the Paris Agreement APA項下,納入許多32 先前與支持發展中國家相關承諾的機制及其落實情形。這些事務被認為是當初在落實巴黎協定的諸多方案中所未具體涵蓋的「無主事項」,而爭執點在於已開發國家拒絕在未來全球盤點中以具透明度的方式詳列對於開發中國家應履行的資金承諾項目,並需隨時間的經過檢討提高其支援額度。

惟在1118日的修正決議文草案,將之修改為「可能與履行巴黎協定相關之額外事務」(“Possible additional matters relating to the implementation of the Paris Agreement APA),並準備交付大會決議。嗣後在中國、代表非洲的埃及、代表阿拉伯世界之沙烏地阿拉伯表達疑慮,及美國反對的前提下,妥協後的決議文增列註腳;敍明,對於納入所謂的額外事務,「各方並無共識(no consensus)」。顯然這個從2004年哥本哈根會議以來,便圍繞著財務機制的爭議必須再延續到2018年了。

提出「塔拉諾阿對話」(Talanoa Dialogue)設計

其次,決議的第2個重點是所謂的「塔拉諾阿對話」(Talanoa Dialogue)設計。其目的應在回應各界對更大透明度的要求。此設計員出自的「促進對話」(Facilitative Dialogue)之要求,之後由 COP22 COP23 大會主席共同提出更名,並決定參採斐濟語當中用於解決糾紛以諒解和尊重為理念的「塔拉諾阿對話」,以促進公約談判的互信及成效。就此,COP23 的大會主席將和 COP24 的波蘭主席更進一步合作,就3大課題面向;即「我們身處何處;指向何方;如何達成」(“where are we; where do we want to go and how do we get there.”)彙整各方的意見,並歸納其要,以利後續談判之進行。

然則,由於本項設計在擴大參與理念下,原本所欲邀請之對象太過多元而空泛,是以,到最後的正式決議文,僅使用了非常軟弱的用語:「誠摯的歡迎」(“welcomes, with appreciation…”)。換言之,這個對話,似乎只能增加各方對話的機會,而恐怕無法改變政治的現實。然而,為何這個非屬談判事項的設計,竟然會成為公約決議文中的一個攻防焦點呢?最主要在於它在設計上希望把所有利害關係人、專業機構(expert institute)等,都一體納入,導致不分國家或談判集團,都對於這些參與者的定義、其適格性、參與程序、對締約方主導之談判的影響,都產生疑慮。故此,這個對話設計固然確定會在明年(2018)啓動,但其效用仍值得再觀察。

強化「2020年以前的履約及企圖心」

最後,第3部分有關「2020年以前的履約及企圖心」的討論,其最終決議意在回歸到如何落實巴黎協定締約時,對2020年以前如何落實協定內容,並提升企圖心的基本要求上。這個決議主要由所謂的Like Minded Developing Countries LMDC)領銜提出,其集團有24國,主要國家包括中國、印度、印尼、越南、馬來西亞、埃及、伊朗、沙烏地阿拉伯、委內瑞拉等。該集團要求納入決議重點—2020年的行動項目(Agenda Items on pre-2020 actions),主要仍在聯結巴黎協定締結時所提出的「強化2020年前的行動」“enhanced action prior to 2020”,這些包括了繼續要求工業化已開發國家落實京都議定書的杜哈修正案、由祕書處繼續且如期完成有公信力的綜合分析報告各國及全球盤點、支持促進對話,觀察大會及其附屬機構的作為及進度,以及締約方的減緩進度、承諾提供支持者在2020前氣候行動之作為、馬拉克什全球氣候行動聯盟之工作進展等。目前看來,此部份雖較為具體,然實際上後續發展,仍將受限於議而未決的「透明度」爭議。

結語

在氣候公約的舞台上,我們總是不斷聽到「不能遺漏任何一個人」的用語,然則就COP23提出以主辦國之傳統為名的「塔拉諾阿對話」設計後,一位法國人(Pierre-Yves Baubry)在他的Twitter上,寫了這麼一段向COP23提問的話,他說: “Could the #Talanoa spirit go as far as inviting #Taiwan to your proceedings? According to @Germanwatch. Taiwan is the 7th country in the world the most at risk …”。是的,或許這個提問道盡了台灣所處國際政經局勢的現實,然則綜觀國際新氣候秩序已然形成的趨勢,再對照我國已在溫管法頒行近一年後,已然提出第一階段溫室氣體管制目標草案之成果。準此,不論就蔡總統的就職宣誓所強調:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席」來看,或以此次李應元署長再次於德國之聲的訪談中具體陳述了我們在勇敢面對非核政策挑戰下的努力,其實,台灣在這幾年來,確實已走出徘徊於公約大門之前的遲疑?也不會再拘泥於津津於汲取他人貿易利益、同時卻忽視自己高人均排碳、高燃煤配比的事實;更何況,我們已是一個擁有高度永續意識的國家,也正積極邁向低碳經濟與韌性社會的願景。是以,我們或許無法輕易改變政治現實,但努力擷取這個世上最大公约所累積出的成功經驗,積極挑整政策以維持國家的競爭力,這才是能操之在我的重點。

*作者為清華大學科技法律研究所教授

[1] 孤獨的旅人(Solitary Wayfarer)出自印度詩人泰戈爾(Rabindranath Tagore)的詩集《吉壇迦利》第22首,這個詩集雖說是獻給神的生命之歌,然在孤獨的旅人中,泰戈爾透過對現實生活的情感描繪,帶出對自己祖國的關懷,頗能代表我們每年出團與會的心情。我國作家冰心的翻譯如下:
「在七月淫雨的濃陰中,你用秘密的腳步行走,夜一般的輕悄,躲過一切的守望的人。今天,清晨閉上眼,不理連連呼喊的狂嘯的東風,一張厚厚的紗幕遮住永遠清醒的碧空。林野住了歌聲,家家閉戶。在這冷寂的街上,你是孤獨的行人。呵,我唯一的朋友,我最愛的人,我的家門是開著的——不要夢一般地走過罷。」參見此網址lastly visited 2017/12/02

[2] 相關報導,請參見此網址  (lastly visited 2017/12/02)

[3] 依據WT O2017412日公布的世界貿易統計,台灣的進出口額排名均為全球第18名。(lastly visited 2017/11/29


[5] António Guterres表示「我們正在逐漸喪失預防災難性氣候變遷發生的時間“Time is running out to prevent catastrophic climate change…”)(lastly visited 2017/12/02

[6] https://www.theguardian.com/environment/climate-consensus-97-per-cent/2013/sep/27/global-warming-ipcc-report-humans lastly visited 2017/11/24

[7] http://www.carbonbrief.org/paris-2015-tracking-country-climate-pledges lastly visited 2017/11/24

[8] https://www.nytimes.com/2017/06/01/climate/trump-paris-climate-agreement.html lastly visited 2017/11/24

[9] https://www.theguardian.com/world/2017/jul/08/g20-climate-change-leaders-statement-paris-agreementhttps://www.g20.org/Content/DE/_Anlagen/G7_G20/2017-g20-climate-and-energy-en.pdf?__blob=publicationFile&v lastly visited 2017/11/24

[10] http://www.bbc.com/news/world-middle-east-41904650 lastly visited 2017/11/24

[11] http://www.independent.co.uk/news/world/middle-east/syria-paris-agreement-us-climate-change-donald-trump-world-country-accord-a8041996.html lastly visited 2017/11/24

[12] 「規則書」(Rulebook) 為相關法規的施行方法學與細則的統稱,並非單一決議文稱做「規則書」。

[13] IISDlastly visited 2017/11/24

[14] http://www.wri.org/blog/2017/11/4-reasons-countries-enhance-their-ndcs-2020 lastly visited 2017/11/24

[15] https://cop23.unfccc.int/news/local-and-regional-leaders-sign-commitment-for-faster-climate-action  lastly visited 2017/11/24

[16] https://cop23.unfccc.int/news/un-climate-change-announces-key-partners-supporting-cop23 lastly visited 2017/11/24

[17] https://cop23.unfccc.int/news/call-for-cop23-support-for-new-clearing-house-for-risk-transfer lastly visited 2017/11/24

[18] https://cop23.unfccc.int/news/european-investors-confirm-new-programme-on-disclosure-of-climate-risk lastly visited 2017/11/24

[19] 奈諾比行動方案的全稱為“The Nairobi work Programme on Impacts, Vulnerability and Adaptation to Climate Change NWP ,係於200512月在COP11肯亞首都奈若比通過,用以回應開發中國家對調適的要求。Available at, http://unfccc.int/adaptation/workstreams/nairobi_work_programme/items/9201.php lastly visited 2017/11/25

[20] 坎昆協議是挽救哥本哈根會議導致公約瀕於破局後的重要會議,協議包括了許多決議,其中最重要的成果之一,是決定了對發展中國家的多方協助,以利全球合作;其相關用語為;
   ” hey include the most comprehensive package ever agreed by Governments to help developing nations deal with climate change. This encompasses finance, technology and capacity-building support to help them meet urgent needs to adapt to climate change and to speed up their plans to adopt sustainable paths to low emission economies which can also resist the negative impacts of climate change…“ available at http://unfccc.int/cancun/cancun-agreements/significance-of-the-key-agreements-reached-at-cancun/index.html#c45 lastly visited 2017/11/24

[21] https://cop23.unfccc.int/news/cdm-value-clear-future-cloudy lastly visited 2017/11/24


[23] https://cop23.unfccc.int/news/local-and-regional-leaders-sign-commitment-for-faster-climate-actionlastly visited 2017/11/24

[24] 溫室氣體減量與管理法、再生能源發展條例及能源管理法。

[25] 環保署,我國第一期溫室氣體階段管制目標(草案)出爐(2017/11/08),available at,https://enews.epa.gov.tw/enews/fact_Newsdetail.asp?inputtime=1061108145846&strFontSize=15lastly visited 2017/11/24

[26] 「綠能屋頂,全民參與」,邀全民打造綠能家園(2017/11/16),available at, http://mrpv.org.tw/note/561 lastly visited 2017/11/24

[27] 行政院,為邁向2025非核家園目標,推動新能源政策(105/9/17),available at,https://www.ey.gov.tw/News_Content2.aspx?n=F8BAEBE9491FC830&s=5DC876427A861AE2

[28] 詳見,https://lcss.epa.gov.tw/default.aspx  lastly visited 2017/11/24

[29] 風傳媒,離岸風電遴選制拍板!明年上半年遴選加競價,不設在地化比例限制(2017/11/23),available at, https://tw.news.yahoo.com/離岸風電遴選制拍板-明年上半年遴選加競價-不設在地化比例限制-123730036.html lastly visited 2017/11/24

[30] 國發會,前瞻基礎建設計劃,available at, https://www.ndc.gov.tw/cp.aspx?n=608FE9340FE6990D&s=F30C1215990A560F&upn=60F66A08939511F4lastly visited 2017/11/24

[31] 台灣早有在氣候與潔淨空氣聯盟(Climate & Clean Air Coalition)的努力方向,例如,在LEAPLong Term Energy Alternatives Planning-IBCIntegrated Benefit Caculator)上早期而受到國際重視的實踐(如Stockholm Environment Institute),但走進大數據時代,「是部門的資料還是國家的資料?」已經成為續行推動的關鍵議題。

[32] 按其原文,包括:(a. Modalities for biennially communicating information on the provision of public financial resources to developing countries in accordance with Article 95b. Initial guidance by the CMA to the operating entities of the Financial Mechanism the Green Climate Fund and the Global Environment Facility under Article 98c. Initial guidance by the CMA to the Least Developed Countries Fund and the Special Climate Change Fund …; d. Guidance by the CMA on adjustment of existing nationally determined contributions under Article 4 11e. Setting a new collective quantified goal on finance….”

范建得,范建得觀點:迎向氣候公約"斐濟履約動能"將開啟的新秩序,刊登於風傳媒,2017.12.09