[COP/KP觀察系列報導之二] Platform的法律屬性是甚麼?為甚麼我們必須重視它?

清大國際氣候變遷發展及法制研究室 COP/KP觀察系列報導之二
Platform的法律屬性是甚麼?為甚麼我們必須重視它?
范建得&國際氣候變遷發展及法制研究室成員
本次會議的正式決議名稱最終仍未確定,但自相關的發言來看,聯合國秘書長潘基文及公約執行秘書大約都是以新的路線圖或代表多項決議套案之Durban Platform來稱呼它[1],然而其法律屬性為何,卻少見探討。實則,若以之為單純的溝通促進平台,則顯然不需關心是否具備法律效果。反之,若以峇里路線圖之替代品觀之,則同樣僅屬一種推動規劃,不若此次的Platform 同時將哥本哈根協定(Copenhagen Accord)、坎昆協議(Cancun Agreement)以及京都議定書的展延與長期合作協議的決議包含在內。亦即,Durban Platform的內涵相當豐富,除了將兩份大會決議(Decision),併同其他攸關締約方之出資、設置機構與發展包含在內外,並接受以advanced reporting為名之MRV義務等十多項實質權力義務相關決議。準此,若以平台稱之,恐過於鬆軟,讓人誤以為這不過是另一個政治權謀之作,無關痛癢。其實,深入了解這個結果的屬性,我們將可發現其意義大於過往的峇里路線圖。
這個Platform的出現雖顯得突然,然其意外應僅在於所用的法律工具。至於其由來,仍應是以歐洲的「新路線圖」、美國2009年提出的「bottom up agreement」、中國在本屆會議的「強制減碳條件說」、 BASICs集團與77集團之「共同但有差異的堅持」、與信守坎昆協議對脆弱國家調適需求的承諾,落實哥本哈根協定的「群面參與原則」,乃至新進日本的「雙邊與區域合作」等文件妥協而成。其所有內容彼此相依,必須同時履行而形成一種網狀遵約而相互依存的結構。在本質上,雖因其法律拘束力相對薄弱,隨時可能因任一協商集團(negotiation bloc)的違約,導致整個架構崩解,從而Platform的提出無法是一個ProtocolConvention,且必須依賴2012年上半年的密集談判來促成20126月的第一次正式新回合談判(new round of negotiation)。然則,對於這一份能在談判最艱困的關頭改變頹勢的文件,著實是十分罕見的國際法律文件,而值得我們的進一步加以分析。
首先,自歷史的角度來看,Platform 一詞在政治上的應用主義應與英美法系的政黨政治之發展有關。從在1517年新教徒馬丁路德的崛起,被用來對抗天主教會,藉以形塑新教(Protestantism)1776Thomas Paine用以起草美國新憲法、1932年羅斯福總統的新政(New Deal),英美新進政黨皆不約而同的在爭奪領導權時以籌組不同的Platform為據,都可看到Platform是被政治家用以表彰群體本諸共識據以追求未來目標的意義。至於他之所以有別於單純的談判groupbloc,應係與其通常會有近似於黨綱或基本原則的遵守有關。究竟這份文件的真正意義為何,個人覺得除了前述的一些使用方式,我們可以嘗試以美國大革命之初的相關文件來呈現 Platform,較能反映此次公約之精神。亦即,老羅斯福在1912年因與共和黨決裂而推出進步黨(Progressing Party)籌組活動時的應用。在該份爭取支持的文本封面,由上而下,分別說的是: “A Contract With the People”(與人民的誓約) “Platform of the Progressing Party Adopted At The First National Convention, Chicago, August 7th, 1912”(191287日假芝加哥召開之第一次全國代表大會所通過之進步黨Platform)、第三部分則為”If you want these things done ratify this contract on November 5, by casting your vote for Roosevelt and Johnson and the Progressing Party Candidates.”。看到這份文件,深刻感到與Durban Platform的相似性。
Durban Platform中,我們看到全球194個國家或主權實體共同參與,為了追求地球永續,推動減緩排碳與調適之共同願景(峇里路線圖),大家透過大會,共同提出願景與規範,並針對技術、資金與能力之養成(峇里路線圖)廣泛的含括大家的需求。按照過去幾年的初步共識,包括奈洛比行動方案(Nairobi Action Plan)、哥本哈根協定與坎昆協議,匯集成大家共同認可的推動路徑與工作內容,並據此向人民誓言我們要信守的承諾。其實,這正是Platform後面的真義,他是一種誓約,也是一種規章,更是一種行動計畫。而在國際的法律屬性來看,應介於ProtocolAccord之間,比單純的Agreement更增添一些的完整性及行動方案。
然必須了解的是,政治領域中的原則或許並不宜以實定法體系下法律原則視之,因政治強調彈性而法律重視安定,從而只有以高度的制定法為據或有具體遵約義務的法律原則,才能拉近政治與法律間的差距。以京都議定書而言,雖屬國際法一般認可的條約法,然因其欠缺違約懲罰之遵約設計,在理論上被認為是一種軟法。雖然如此,因京都機制帶來的經濟誘因,搭配工業國家反映民意要求的較高道德傾向,仍使得該議定書形成實質的義務壓力,尤其在歐盟,更是藉由區域規範來落實其減碳承諾。我們或許總覺得沒有減碳承諾是好事,但容筆者簡單的引用ISO的民間標準建置,同樣沒有法律義務,為何我國企業卻競相付費爭取認證?這是因為我國的出口導向經濟結構,讓我們必須滿足先進國家從品質提升(ISO900)到環境(ISO14000)的貿易要求。換言之,當先進國家開始採行強制措施後,站在供應端底層的台灣,將無可避免地面對壓力,而節能減碳的壓力同樣也將來自歐美的綠色貿易要求。目前歐美廠商已經開始逐漸納入ISO的新規範,並進行碳足跡的認證,預期未來或將課徵碳稅(如澳洲),或將實施邊境稅調整措施(Border Tax Adjustments),若再加上此次決議中有關自貿易與金融機制中籌措綠色氣候基金的設想,我國能自外其中嗎?
尤有甚者,目前的新決議文已決定將我國電子產業排放的NF3納入成為第七種溫室氣體,這勢必會導致我國產業成本的上升;同時,決議文也決定將應用捕集與封存(Carbon Capture & Storage)的計畫納入成為京都機制的適用客體。然而,當我國電子產業成本上升時,韓國企業可以透過京都機制的操作來分擔成本,更可藉由京都機制或未來NAMAs引領資金的效益,充分應用CCS技術來建設零排放電廠,爭取其能源結構轉型的時間,並降低產業與社會轉型低碳結構的成本。對照之下,我們的思維能不改變嗎?而這也正是世界企業永續發展委員會(World Business Council for Sustainable Development)很早就提出過的:新的貿易競爭內涵,乃是永續資源的競爭(過去是成本、品質與加值服務的競爭)
最後,為方便大家對個人前述介紹的理解,個人特別請研究團隊的同學針對較為相關的國際條約法名詞做簡單介紹,僅略述其要如下:
() 國際條約法相關文件用語之對照釐清
1. Protocol這個名稱較條約、公約或專約為不正式,並且不採用國家元首的形式。他通常用來表示下列幾種文件:
(1)作為一個公約的輔助文件,由原來的談判者作成,有時稱為簽字議定書,規定某些條款的解釋、保留條款或其他類似問題。公約本身批准時,這種議定書也通常包括在內。
(2)作為一個公約的附屬文件,但是具有獨立的性質,並須個別批准。
(3)作為一個獨立條約的名稱。
2. Charter本身作為一國際組織之憲章,具有該組織下各種會議、機構、組織的最高規則,除具有拘束力外亦有不可違反性。最顯著之例子為各國組成之聯合國大會所具有的聯合國憲章。
3. Principle指的是國際法上一般原則,作為有拘束力之國際法法源,其通常係以國際法院規約第38(3)「一般法律原則為文明各國所承認者」為依據。解釋上是以世界各國的法律體系中存在的共有原則為準,雖然世界各國法律體系皆無全然相同者,但不管是英美、歐陸或其他法體系中,皆可找出相近似之法律原則,例如誠信、時效等等。
4. 在國際法上,Mandate是一個由類似聯合國的政府間國際組織所發出必須遵守之指示,且具有拘束力之義務。在聯合國創立之前,所有的Mandate都是由國際聯盟發出(the League of Nations)。
5. Decision是國際組織的決定,直接對該組織的會員國生效,而屬國際法源的一種,但並不是條約。
6.Resolution則是指國際實體(如聯合國)的決議。雖然決議對成員國不具約束力,但卻會對內部決議大會本身的運作上具有約束力,例如關於預算和程序問題。
7.至於Accord,通常是指國家間的共識性協議。
與常見的具有國際法效力的公約(convention)、議定書(protocol)以及協定 (agreement)相比,協議(accord)雖然屬於國際文件,但因未創設國際法上的權利義務,大多不具備國際法拘束力。以Copenhagen Accord為例,UNFCCC網站上公佈的決議文件並沒有呈現與會各國元首或是政府代表的最後簽名,同時內容中也沒有明確與具體的權利義務規範,加上聯合國秘書長已對外表示,「我們必須設法在2010年將其轉化為具有法律拘束力的條約。」由此可見,Copenhagen Accord並不是嚴格法律意義的條約。
()Platform之屬性為何?
  本次德班會議的Durban Platform成立,其文件「FCCC/CP/2011/L.X Establishment of an Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action」中之主要文句用語為下:
“2. Also decides to launch a process to develop a protocol, another legal or an agreed outcome with legal force under the United Nations Framework Convention on Climate Change applicable to all Parties, through a subsidiary body under the Convention hereby established and to be known as the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action”,可見Durban Platform成立的目的是在於通過一個具有法律拘束力的議定書、法律文書或其他法拘束力的產物,其本身並非Protocol應甚為明顯。此外,對應上開各定義,也可得出Durban Platform應非CharterPrinciple之結論。
        綜上論結,這次德班大會最後的結論是成立的一個新的特別工作小組-Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action,目標在積極為完成一個新的氣候公約作準備,最遲應於2015年完成、2020年開始生效,並且以共同但有差別的責任模式,共同使開發中與已開發國家受其拘束。本質上並沒有對於現有的UNFCCC各締約國,或京都議定書的締約國另外創設權利或義務,故此如前文之分析,仍應較近似於Accord,只是其內容更為具體,行動路線及內容也相對清楚,且在京都議定書部分仍包括強制減緩義務之可能,相對也接近Protocol;所以個人傾向以Platform係介於兩者之間視之。至於在中文的翻譯上,雖然大量新聞已經直接套上「德班平台」之名詞,但似乎並不能反映其國際法之意義,或許以「德班行動協定」稱之更為真確。一方面取其強調其樹立行動路線與內容之概念,另方面則取其原則完整之協定本質。不過這仍有待更多的討論方足以正確反映這個相對英美法傾向用語的中文意義。

【國家能源型科技計畫及環保署溫減辦公室贊助】(100-3113-P-007-001)




[1]潘基文指出大會的成果顯著,產出一份能讓所有排放源和諧參與的路線圖( produced a roadmap towards an accord joining all major greenhouse-gas emitters),他並表示這194個締約方以Durban Platform為名所達成的套案決議應受到高度肯定。("The secretary general welcomes the package of decisions known as the Durban Platform that was reached by the 194 parties to the Climate Change Convention in Durban today")
UN chief hails Durban climate roadmap | News24, http://www.news24.com/SciTech/News/UN-chief-hails-Durban-climate-roadmap-20111211 (last visited Dec 13, 2011).

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