[COP20]第20屆祕魯利馬締約國大會

一、談判背景

《聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)》的談判進程，自哥本哈根締約國會議以來，2011年，加拿大退出《京都議定書》，日本及俄羅斯等國明確表示不參加議定書第二承諾期，而澳洲等國拒絕向綠色氣候基金(GCF)注資，在在顯現出部分已開發國家對「共同且有區別的責任」原則的解讀與開發中國家大相逕庭，導致開發中國家大為反彈。過去幾年，國際氣候變遷談判因缺乏強而有力的政治意願及全球領導力而一度陷入僵局，歐盟希望可以做全球氣候行動的領袖，但力不從心，美國則因受制國會政治現實而無法採取有力行動，而開發中國家雖然都積極參與表現，卻因無力領導而難收成效。

直至今(2014)年9月的紐約聯合國氣候峰會，各國領袖積極表態，使全球氣候談判披露一線曙光，歐盟理事會旋即在今(2014)年10月24日宣布通過2030能源與氣候目標，而後於今(2014)年11月中國及美國發表《氣候變化聯合聲明》，中國首次提出計畫2030年達到二氧化碳排放峰值，世界上三大經濟體表態致使其他已開發國家感受到壓力，惟是否將壓力轉換為動力，皆有待於本屆COP20利馬會議上觀察。

本屆COP20利馬會議是否能就協議的談判文本草案達成共識，係明(2015)年是否能在COP21巴黎會議上達成具有企圖心的氣候變遷全球新協議的關鍵。各界期盼本屆利馬會議能夠達到以下幾點：

(一)   明確2015年協議的要素，使各國可以盡早提出其預期國家決定貢獻(Intended National Determined Contributins, INDCs)。

(二)   利馬會議須對預期國家決定貢獻所必須附加公平、充分的補充資訊做出指導，例如將會採取哪些指標體現公平性。

(三)   利馬會議應積極打破氣候資金的僵局，包括：2020年前公共資金的規模；資金籌措的類型、管道、來源；資金在調適與減緩部門的比例分配；確保可預期、持續不斷、可擴大規模的資金及其實現的路徑。

(四)   根據聯合國公布的排放差距報告要求各國修正2020年前的減排目標。

由於擬議中的巴黎協議，將會是2020年後唯一具有法律拘束力的全球氣候協議，也將會是《聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)》的新核心，因此本屆利馬會議自一開始即背負了為明(2015)年巴黎會議鋪路的使命，在此前提下，根據COP19華沙會議的決議，利馬會議的主要任務為：(一)就2015年針對2020年後目標全球氣候協議的要素達成共識；(二)確定在上開新協議中預期國家決定貢獻(Inteded National Determined Contributions, INDCs)所需提交的資訊內容。

二、重點議題

n   限制全球升溫的目標應訂為1.5℃或是2℃

許多環保團體及開發中國家認為目前協議中所訂的長期氣候目標為控制全球升溫在2℃仍不夠充分。世界上深受氣候災害影響的脆弱國家，包括小島嶼開發中國家一致認為全球升溫的安全線應從2℃調整到1.5℃，這些聲明在本屆利馬會議上得到了許多科學家支持，根據科學證據顯示，限制升溫2℃並非最安全的選項，而會使許多脆弱國家面臨許多氣候災害，唯有再提高減緩企圖心，將升溫控制在1.5℃才能避免慘劇發生。

根據聯合國環境規劃署(UNEP)於2014年12月6日公布的《氣候調適差距報告(Adaption Gap Report)》，即使是將全球升溫控制在2℃以內，在2050年僅一年內需要用於調適的氣候資金就會高達2000億到3000億美元。而世界銀行也在最新出爐的報告中指出，全球氣候變暖所致的熱浪及極端氣候為「氣候新常態」。

會期中，包括小島嶼開發中國家(AOSIS)、拉美及加勒比海獨立聯盟(AILAC)和挪威在內，都支持逐步減排在2050年實現零排放。這些內容應將會完整呈現在新協議的草案文本中。

n   預期國家決定貢獻(Intended National Determined Contributions, INDCs)

        INDCs係在華沙會議中被提出，要求各締約國在2015上半年提交一份其本國的預期國家決定貢獻，而此貢獻預案必須包括哪些內容，則將在本屆利馬會議中確定。INDCs內涵為「各個不同的國家應承擔什麼樣的責任／展開什麼樣的行動來應對氣候變遷」，不啻為聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)一直以來談判的焦點及原則。INDCs的進程要求各國在一定時間內提出自願採取哪些行動或達到哪些目標，然後透過審議來評估各國採取的行動是否滿足應對氣候變遷之需求，是否體現UNFCCC公約的共同且有區分責任原則，各國再根據審議結果來調整自己的INDCs，之後將這些目標於具有法律拘束力的2015年協議中確定下來。

        簡單來說，INDCs有幾個原則：

(一)   Intended表示此提交聲明係預案，並非最終確定的結果。

從提交預案到最終確定為協議的一部分，尚須經過國際談判及審議。

(二)   National Determined表示為國家自主決定，並非國際強制分配。

具體內容及量化目標由各國根據其國情制訂，體現公約公平、共同且有區分責任及各自能力原則。但各締約國必須在遞交文件的同時說明為何如斯制定，其目標之公平性、責任分擔及企圖心。

(三)   Contribution表示係貢獻，而非承諾。

將減量承諾改為貢獻一詞，使氣候變遷能夠應對的行動範圍更加擴大，也使其被法律拘束的規範內容、強度有更多可以商議的空間。

        在本屆利馬會議之前，已開發國家及開發中國家對於INDCs的理解即存在許多分歧，在大會期間也因此產生諸多爭執，導致利馬會議實質成果不彰。

        爭執的內容包括已開發國家認為各國提交的貢獻內容應相同，而且INDCs最主要的內容即為減緩，已開發國家強調減緩應是2015年協議的核心；惟開發中國家認為根據公約中公平、共同且有區分責任及各自能力原則，各國提交的貢獻內容應有所區別，且應包含六項要素──減緩、調適、資金、技術發展及移轉、能力建設、資訊透明度，這六項要素應平衡反映在新協議中，缺一不可，開發中國家不斷強調，不僅減緩跟調適同樣重要，上開六項要素皆為氣候協議的核心，應平衡反映在2015年協議中，畢竟經濟社會發展與消除貧困仍然是開發中國家面臨的首要任務。

另一方面，歐盟在利馬會議談判一開始即強硬地表示，不能允許INDCs最後出現「氣候變化調適」相關字眼存在，認為氣候變遷的減緩及調適沒有必要在協議草案中體現平等，本次談判應首重在討論INDCs方面的減排問題。

有評論認為已開發國家如此強調減緩，意在迫使開發中國家（尤其是新興經濟體）承擔更多的減緩責任。雖然目前已開發國家的排放量已在減少，但從全球角度來看，這些已開發國家處於產業鏈的最高端，其盈利離不開產業鏈低端的開發中國家，因此已開發國家不能一邊指責開發中國家增加排放，一邊又將排放量轉嫁到開發中國家。已開發國家應當為其過去的發展負責，將其發展成果拿來幫助開發中國家調適、技術發展及移轉、提供資金，並且幫助開發中國家準備INDCs。

關於INDCs應包含的內容，此分歧點一直到會期的最後三天高階部長級會議時仍未解決，迫使利馬會議得延長加開，最後大會折衷決議將調適放到更顯著的位置，各締約國可自願將調適納入INDCs中，且應盡早提交其本國的INDCs（2015年3月前，至遲於2015年5月提交）。即使決議對調適做出鬆綁，然其本質上的問題仍然懸而未決，預計各方對於公平、共同且有區分責任原則及各自能力的爭議，仍然會成為COP21巴黎會議上的棘手問題。

n   2015年全球氣候新協議的承諾週期

INDCs需以五年或是十年作為承諾期，一直都是INDCs提出以來備受討論的重點。一般來說，較低度發展的開發中國家皆傾向於以五年作為承諾期，也就是說，2025年係2015年巴黎協議的第一承諾期終結年，而已開發國家則希望將承諾期調高到十年為一週期，即第一承諾期在2030年終結。

許多開發中國家強調應以五年為一週期，承諾期太長會使得許多國家怠於執行其應對氣候變遷行動的義務，導致降低減緩的力度，尤其馬紹爾群島在會期第一週即提議2025年應做為巴黎協議第一承諾期的最終年；但同時巴西、非洲集團、拉美及加勒比海獨立聯盟(AILAC)在會期第一週都對五年及十年承諾期混合的方式表示感興趣，惟若各國承諾期不一致或承諾期延長，都將無法達到有效減量。

對此，美國與歐盟即採取不同的立場，在利馬會議前公布的氣候目標完成期限分別為五年及十年（此處係指《中美氣候變化聯合聲明》及歐盟《2030年氣候與能源目標》），而中國亦採取與歐盟相同的立場，傾向以十年為一週期，認為五年期限太短，將無法使談判順利展開。此部分的意見也在各締約國的國家聲明、提案文件中可以看到。

儘管根據本屆COP20利馬會議的決議，明(2015)年3月（最遲於5月）各締約國就要提交其本國的INDCs，然而決議最終針對協議文本草案的部分，卻並未對INDCs的承諾期訂出具體的目標期限，此部分同樣是留給明(2015)年COP21巴黎會議的難題之一。

n   資金

資金一直都是氣候談判多年來最大的爭執點，利馬會議先前的立場表述顯示，已開發國家將新協議的內容側重在減緩，試圖弱化其他的要素，尤其是資金及技術方面，而開發中國家則持續強調必須將氣候資金寫入協議文本草案中。

根據聯合國環境規劃署(UNEP)於2014年12月6日公布的《氣候調適差距報告(Adaption Gap Report)》，即使是將全球升溫控制在2℃以內，在2050年僅一年內需要用於調適的氣候資金就會高達2000億到3000億美元，因此氣候調適基金為開發中國家最迫切的需求。

另外開發中國家也持續呼籲已開發國家必須兌現2020年前每年動員1000億美金的承諾，綠色氣候基金(GCF)應該更進一步提高資金規模，且必須於協議文本中明確訂出2020年後的氣候資金路徑。

綠色氣候基金(GCF)在會期間因再獲部分已開發國家的注資承諾，達到100億美金初始資金的的門檻，其中包括美國30億美金、日本15億美金、德國10億美金、法國10億美金、澳洲16.5億美金、比利時5億美金、挪威2.58億美金，面對氣候變遷行動態度一直立場強硬的澳洲承諾注資令人感到意外，甚至還有開發中國家秘魯及哥倫比亞各承諾注資600萬美金，墨西哥承諾注資1000萬美金，而蒙古、印尼、巴拿馬也都同意向綠色氣候基金(GCF)注資，這是很令人感到振奮的舉動，代表開發中國家不再一味要求已開發國家付出資金及承擔責任。

目前已有30個國家對綠色氣候基金(GCF)注資，累計超過100億美金，儘管這與一開始已開發國家承諾的每年提供1000億美金目標有差距，也缺乏承諾落實的路線圖、透明度及來源說明等，但仍值得歡慶，因為已開發國家與開發中國家終於在資金問題上步向和解。該基金計畫50%用於減緩，50%用於調適，並將於2015年啟動。

德國在會期中還另行承諾投注6000萬美金至調適基金。中國大陸也宣布會投資在氣候變化南南合作基金中，並聲明每年加倍注資，為開發中國家提供技術及資金支持，然而南南合作基金詳細工作項目及運作方式並沒有說明，因此受到關注。

另一個值得注目的焦點是，會期中有媒體披露日本國際協力銀行(JBIC)為印尼、菲律賓、泰國等國22所燃煤火力發電廠提供貸款，日本在向綠色氣候基金(GC)注入的資金，可能被用於興建煤電廠，遭到環保團體譴責「用那些應對全球暖化的資金來擴大導致全球暖化的根本原因，令人不快」，因此環保團體認為綠色氣候基金(GCF)應列出清楚的名單，避免像興建煤電廠這樣的項目得到基金支持。

三、重要發言及聲明

祕魯現任總統於12/1的開幕式上呼籲，各國代表應在COP締約國大會上表明各國應對氣候變遷的立場，目的是為了就全球暖化問題採取具體應對措施，而COP20締約國大會的宗旨也就是動員國際社會共同行動來保護地球。

祕魯現任環境部長亦表示，希望本屆利馬會議可以達成減緩氣候變遷的具體量化協議，呼籲各方代表積極對話、開誠佈公、創新思維，將本屆大會打造成「傾聽與被傾聽」的會議。該環境部長表示，本屆利馬會議的重點應在「廣泛收集來自世界各國的良好意見以利最終成一致」，他同時坦承，如何將協議付諸行動係氣候變遷問題的困難之處，因此本屆秘魯利馬會議，祕魯將會以實事求是的態度力求談判取得突破。

聯合國祕書長潘基文也來到本次的秘魯利馬締約國大會坐鎮，期盼能促成各國良性溝通並使各方意見達成一致。潘基文在高階部長級會議開場時提到，他在本次的會議中同時看見希望及急迫性，希望整個公民社會投入，雖然今(2014)年APEC期間中美做出氣候變化聯合聲明，歐盟也提出2030年減碳40%的目標，但限制全球升溫2℃的機會之窗正在關上，希望各國盡快採取行動。潘基文同時表示對本次會議有五大期許：

(一)   希望達成一個內容與結構都平衡的2015年新氣候協議

(二)   希望各國盡快提出新氣候協議中的INDCs

(三)   希望各國在本屆利馬會議中可以動員對綠色氣候基金(GCF)更多注資，尤其是私部門的資金

(四)   協助開發中國家的能力建設，使開發中國家邁向具有氣候抗性(resilience)的社會。

(五)   呼籲各國儘快批准關於京都議定書第二承諾期的多哈修正案。

本屆COP20締約國大會，共計有190多個國家和地區的官員、專家學者及非政府組織代表參加。以下整理出重要集團、國家之聲明：

國家或集團	立場聲明
G77及中國大陸	推動溫室氣體減量時，應該不是只有考慮到資金或經濟等現實的因素，應該要從保護地球環境的角度來切入，因為地球是大地的母親，為萬物提供生存的環境；為了達成新氣候協議，我們要秉持不畏懼、不說謊及不偷懶三個原則來努力推動協商。
歐盟	歐盟已做出2030年要減少溫室氣體排放40%的減量目標，是歐盟的低碳未來規畫，也為2015年的巴黎大會做出正面的回應；2015年新氣候協議將是一個具決心、動能且均衡發展下的協商，呼籲制定新氣候協議要將目前的經濟及政治等現實因素納入考量。
小島嶼國家聯盟	開發中國家需要在發展再生能源上給予協助，以減少溫室氣體排放，並增加對氣候變遷的調適能力。
最低度開發國家	所有國家必須作出具企圖心之減緩行動，如量化的五年整體經濟範圍承諾、目標，而已開發國家及其他有能力國家應做出長期減緩承諾。同時要求立即實施最低度開發國家基金(LDCF)。
美國	總統歐巴馬宣布了美國對綠色氣候基金30億美元的貢獻。在2030年前減少現有的發電廠30%的排放量，及另一項新規定，要求新的發電廠遵守嚴格的標準。就HFC，美國將在蒙特婁公約中開始逐漸停止使用這些汙染物。
法國	欲建立四個行動核心，作為開路先鋒：能源轉型法、生物多樣性法、健康與環境之國家計畫與策略、法國之國際行動。
英國與北愛爾蘭	新的協議必須是完整的一套協議，包含減緩、調適與資金。綠色氣候基金英國已承諾貢獻55億美金；調適方面，捐獻15億美金。
德國	表示仍有太多國家討論氣候行動對經濟發展的影響，認為應開始思考如何於2100年達到零排放。宣布對調適基金(Adaptation Fund)捐獻5000萬歐元。
澳洲	呼籲主要經濟體確切地減少排放量。呼籲各締約國進行基於經濟現實的全球合作，並建立透明行動之多邊規則。
瑞士	瑞士期待所有的G20成員與所有的主要經濟體遞交他們的INDCs。綠色氣候基金(GCF)的資本化在氣候變遷的國際合作上是非常重要的一步。全球投資轉換到對氣候友善的科技、再生的能源，是必要的。
阿拉伯聯合大公國	UAE與開發中和已開發國家結盟建立雙贏的氣候變遷政策，我們投入50萬美金在再生能源上，我們也相信再生能源是發展的重要一環。我們也投資近20億美金在製造超過1GW發電量的清潔能源上。

四、場邊資訊

n   十億噸聯盟

本屆利馬大會期間，成立了一個新的減排聯盟「十億噸聯盟」，此國際組織旨在揭露一些有利的證據，鼓勵各國制定有利於發展再生能源及提高能源效率的政策，進而擴大發展再生能源及提高能源效率來減少二氧化碳排放。

「十億噸聯盟」為一個自發性的國際組織，由挪威政府發起，聯合國環境規劃署(UNEP)負責監督協調該聯盟展開的工作。

對於彌補巨大的排放差距，提高能源效率和發展再生能源將可發揮關鍵作用，聯合國環境規劃署(UNEP)舉例說明：提高全球的家電設備的能源效率，每年即可節省超過10%的電力消耗，節省約3500億美元的電費，並減少12.5億噸的二氧化碳排放量。

n   聯合國環境規劃署(UNEP)公佈《調適差距報告(Adaption Gap Report 2014)》

聯合國首度發表此報告，估算開發中國家減少氣候衝擊所需的投資，與全球真正用於他們的氣候投資，兩者是否相符，估算出來的數據有利於氣候談判代表掌握其中的落差，在未來討論調適計劃、目標與時程能有所依據。

由於面對氣候衝擊最脆弱的低度開發國家及小島國家經濟實力不佳，能夠抵禦災害的預算甚少，假使該國遭遇一次天災，其經濟損失可能就會使該國GDP達到極大比例而無法負荷。今(2014)年11月，政府間氣候變遷專門委員會(IPCC)第五次評估報告中，即以世界銀行2010年的數據為準，計算出開發中國家到2050年前氣候調適成本為每年700到1000億美金。但根據新出爐的調適差距報告，即使本世紀能夠成功將全球升溫限制在2℃以內，開發中國家在2050年以前的氣候變遷調適費用將會比原本預估的「每年700到1000億美金」高出一至二倍。值得注意的是，本次報告計算用以調適的資金僅計算國際間的公共資金，並未納入私部門及各國自身投入調適的資金。

其實，調適的成功與否不只與資金有關，尚包括該國的規劃、執行力、脆弱程度等，技術及知識同樣是調適是否有效的關鍵。有關調適技術的落差，或許根據各國的主觀認知而有異，很多技術可能早就擁有，問題在於沒有推廣或沒有落實，政府理應提出誘因、法規或建立機構，加入這些調適技術的應用。

比如增加生物多樣性、水資源管理及災害監控系統等，國際技術轉移及在地化的工作也同樣重要，透過與其他國家經驗交流都能拉近技術落差。

報告指出三種知識落差的狀況：

(一)   缺漏或不完整的知識（知識產製的落差）

(二)   不同機構間聯繫不足（知識整合的落差）

(三)   傳達給政策決定者的知識途徑受限（知識轉移與落實的落差）

若能有對策，即能對落差弭平有所幫助。尤其是如果能在調適技術知識的產製過程中讓相關利益者參與，立即回應使用者需求，並整合分析不同來源的科學證據提供給各個不同層面的決策者，也可以更有效率的增進調適行動的成效。

n   每日化石獎(Fossil of the day)

每日化石獎是由非政府組織網絡氣候行動網絡CAN(Climate Action Network)每天追蹤大會開會過程，分析各國談判者立場、意見和國家政策，決定出最沒野心、最化石(Most Fosilized)的國家，透過每日化石獎也可以多少觀察出各締約國的立場。

在本次會期間獲得每日化石獎的國家包括委內瑞拉、波蘭、美國、日本、秘魯、澳洲、比利時、愛爾蘭、奧地利、瑞士。

會期第一天的每日化石獎頒給澳洲、比利時、愛爾蘭、奧地利，是因為這些已開發國家在今(2014)年9月聯合國主持的紐約全球氣候峰會上拒絕投資給綠色氣候基金(GCF)幫助弱勢國家對抗氣候變遷，同時受到國家大力抨擊，中國大陸代表更抨擊此舉是在拖累談判進度。

第二日的每日化石獎頒給日本，因為日本不但未批准多哈修正案對於京都議定書的第二期承諾，且更以幫助窮國對抗氣候變遷名義投資10億美金於低度開發國家興建核電廠。

瑞士得獎的原因則是拒絕關於氣候資金規範的法律拘束力。

澳洲再次獲獎則是因為主張損失與損害(Loss and Damage)機制不需從調適項目下獨立出來，與低度開發國家、小島嶼國家、非洲集團的主張背道而馳。除此之外，美國及日本也主張將調適及損失與損害(Loss and Damage)文字從ADP的決定中刪除，而於他日獲獎。

委內瑞拉則是因為在會期中表示「氣候變遷不是因為生產石油，而是因為不合理的使用」，不願意停止石油開採而獲獎。

波蘭同樣的無視本屆利馬會議許多淘汰化石燃料的呼聲，而在歐盟3000億歐元刺激經濟方案中提出一系列的煤炭相關計劃，因此也在會期中獲得每日化石獎。

本屆COP主辦國秘魯獲獎原因，則是因為該國最近為了經濟發展與礦產開採而降低環境標準，吸引外國企業投資，主辦國反自相矛盾而獲獎，實為諷刺。

五、對於我國政策走影響及啟示

本次大會對於我國政策走向有四個主要影響，首先，預期國家決定貢獻(INDC)正面臨國內政治協商挑戰。不管各國如何自行決定自己本國的減排貢獻，是否將採取整個經濟體減排目標（絕對或相對）、部門別目標、技術目標，或其他類型的政策與措施形式。重要的是各國應該說明如何實現自己的INDC，相對於2℃目標之效果來進行評估方面，乃是絕對必要的。但是對於很多締約國來說，要進行這樣做法並不容易。如何協調來自國內利益相關團體多元立場將是一個艱難的妥協，尤其是INDC的範圍應涵蓋於減緩、調適、資金、技術轉讓與能力建構、及行動透明度等議題。對我國而言，為因應國際氣候談判之最新發展，可就臺灣INDC進行審慎的討論並提出具體規劃，以適時回應「利馬氣候行動宣示」。另外，我國將於明年初舉行「全國能源會議」，在政府各相關部會及社會各界共同討論未來我國能源配比及經研議此對我減碳空間之影響後，從國家整體目標據以研訂各部門減碳、節能及節電之分配目標，擬定我國各部門減碳目標分配原則建議方案。   

其次，佈局符合充分性與公平性之長期零排放永續發展路徑(A long-term zero emissions sustainable development pathway) 。本次「利馬氣候行動宣示」決議文闡述2015年新氣候協議草案要項中，提出應透過科學證據基礎，特別是IPCC評估報告已明確指示到2050年時低於2010年水準40%至70%，鼓勵各界進行針對具備高減排潛力機會之技術審查工作，包括減緩、調適、融資、健康與永續發展利害關係者(stakeholder)，以促進各國鑑別政策選擇方案及良好作業實務與技術規劃其行動。對我國而言，首要工作應依據我國自然環境、能源結構與經濟發展等相關領域資料取得性以及政府組織、社會人文與地理特性，開發氣候變遷大數據(big data)資訊網絡，評析長期低碳發展情境方法論，據以建置臺灣氣候變遷整合評估模式(integrated assessment model) ，提供減碳共同效益3E分析應用，輔以氣候法律與綠色金融之必要性，完備政策推動論述及強化民眾溝通能力，作為規劃未來低碳政策、科技及發展情境參考，形塑社會各界共同面對氣候變遷挑戰共識。

第三，全球碳市場的經驗與展望。依國際排放交易協會(IETA)觀察，以公約目前談判的進度，短期內可能無法在公約架構下建立一個全球性碳市場，必須繼續靠國家與區域的努力。因此，對我國而言，在無法正式參與公約機制的情況下，反而是現階段可建立在市場機制的雙邊與區域性合作，以爭取加入未來全球碳市場的籌碼。

最後，透過未來國際協議來推動氣候政策之連結。從法律角度來看，未來各國所提交之國家自主決定的預期貢獻，可能含有不同市場與非市場政策工具的任意組合，例如在績效標準、碳稅與總量控制與交易制度體系之間進行連結者。這種作法可以提供各國政府與民間市場參與者，推動成本效益與環境完整性。因此，對我國而言，若能透過未來國際協議來推動異質性地區、國家與次國家層級氣候政策之連結，將會是明智與符合時宜的。