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范建得觀點:我國發展離岸風電及其產業所需法律架構

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范建得觀點:我國發展離岸風電及其產業所需法律架構 刊登於風傳媒 2016.12.26 完善的法律架構並非推動政策的障礙,反而是穩固施政成效的不二法門。 壹、背景說明 我國經濟部所擬《風力發電四年專案推動計畫》,主要係借鑒英國經驗,以三階段方式發展,然綜觀所提四年發展方案之規劃,各階段所引法規,均以能源局立場出發,援用獎勵辦法或申請規則來辦理,而未納入國土三法的思考,且在即將邁入第三階段之際,似乎更有過度依賴政策環評之傾向。綜觀整體政策規劃,幾乎未見涵蓋其所主張參考英國經驗時應有的依法行政配合規劃,其風險包括;置官員於決策風險、阻卻廠商之投資意願、危及公眾對於政府之信任、阻礙我國發展再生能源之願景。 貳、 我國四年方案及其法律元素 我國目前的風力發電係採先陸域、後離岸之原則;離岸部分則係先示範、次潛力、後區塊的規劃,且在區塊部分是採先淺海後深海之推動策略。發展至今陸域風機所面臨之問題應以「苑裡反瘋車」事件所引發的公眾溝通問題為最,加上目前陸域開發趨近飽和,就法律角度言,已非主要關切之場域。相對於此,從我國主要借鑑之英國經驗來看,當前離岸風機發展之願景,顯然受制於法規限制之情形相對嚴重。以下謹先就我國四年離岸風機之發展策略進程及其法源依據表列其要如次; 很顯然的,我國的風電發展計畫並未涵蓋必要的法律規劃,除欠缺整體離岸風電發展政策所涵五大面向;即:決策、市場、研發與技術推廣、聯網與併網、環境與規劃所需法律架構(legal framework)之配套規畫外(詳後),對於英國三階段發展策略之借鑑,也僅以《風力發電示範系統獎勵辦法(101.7.3)》及《離岸風力發電規劃場址申請作業要點 (104.7.2)》兩個行政命令或規則之法令為據,與英國循法制途徑,針對法律未曾適用之離岸風電發展課題,參酌過往海域開發油、煤、氣、電之經驗,擬定新法或調整法規之適用的作法,大異其趣。 參、我國開發計畫所面臨之重大法規挑戰: 一、示範、潛力開發與區塊開發之三階段區隔不明: 例如,在潛力開發期間,一方面提出105-109年將推動「前期規劃」與「準備作業」,另一方面卻又表示在106-109年間推動「四年計畫」,這種混亂的規劃,將導致因政策內容屬性不明,利害關係人之間的權利義務亦相對混亂的狀況,這與英國先邀請資格 (尤其財務條件) 符合者參與

COP22之結論觀察與研析

COP22之結論觀察與研析 廖沿臻(清大生倫中心研究助理) 整體來看,在巴黎協定生效後,各國確實遵循這次COP的主題「行動的COP」,開始在各方面採取行動,尤其是將規則手冊(rulebook)之制定期限定在2018年並已開始行動一事,必然會對各國履行巴黎協定之承諾帶來相當大的影響。其次,雖然美國總統由川普當選會全球的氣候變遷行動帶來不小的震憾,但從這次各國所提出的「馬拉克什氣候行動宣言」可以看出,各國仍然在氣候行動上具有相當的決心和企圖心,並且再一次的強調了會達到2020年後每年1000億美金氣候資金的決心。再者,雖然在主要會議中(APA、SBSTA、SBI)並沒有太大的進展、京都議定書多哈修正案批准的國家也才剛到達70大關,但日本、澳洲、英國等排碳大國在COP22會議期間的加入,德國等國提出2050年路線圖的行動,以及NDC合作關係(NDC partnership)的建立,都可以看出各國在對抗氣候變遷行動上的努力,這也讓人認為,氣候變遷的處理已經不再只是開發中國家的義務而已,而是對未來氣候變遷和再生能源市場的先機搶占,再生能源具有相對穩定、低風險、且逐漸轉變為低成本的特性,未來氣候變遷和再生能源的市場正在浮現,各國已經開始角逐先驅者的地位了。 此外,從場上的周邊會議中,可以看出氣候行動的幾個方向: 首先是氣候行動的重心慢慢轉向「調適」,從科學報告中可以看出,即便各國完全履行NDC,仍然無法將升溫抑制在2度C以內,調適將會是各國不得不面對的未來,也是許多小國已經在面臨的問題,目前全球氣候資金的分布仍然以減緩為主,但將來應該要走向減緩和調適並重的狀態,甚至思考如何透過調適來產生減緩的效果。 順著此一脈絡,下一個要思考的問題就是如何提供調適上的誘因,或在面臨極端氣候時應如何應變,目前出現的想法中,我認為最好的想法是「氣候風險保險」(climate risk insurance),透過保險的方式將可能受到高機率氣候變遷衝擊影響的脆弱性高地區居民之風險分散於全體社會,或者以拒保的方式讓該等住所的居民理解到自己可能面對的高風險從而決定搬家到風險較低的場所,惟這種氣候風險保險的性質為何?是社會型保險或是一般保險?目的是為了風險趨避或使民眾了解可能的風險?這些都值得討論。 國家行動的盤查和資金的使用也是受到注目的議題,巴黎協定和透明度的規則手冊已經開始討

以公私合夥模式推廣小型再生能源並解決漁業問題

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新政府上任以來,我國的綠能政策發展願景提升到以落實「2025非核家園目標」為宗旨的2025年再生能源占發電配比的20%,而其中的重要建設之一即為千架風機計畫。據報載(自由時報,2016年11月21日),目前該計劃在彰化的13個離岸風場,已由丹麥商丹能風力、新加坡商御山能源主導的海龍、臺灣的台電、中鋼、永傳、上緯等六家廠商參與開發,並將進行環評。然則,自臺灣啟動風能建設以來便爭議不斷,其中和漁民間的協商更是複雜,至於其關鍵問題所在,則應該是漁業補償的問題。如何不再讓大規模展開中的建設重蹈過去中部地區許多重大開發案的覆轍?嘗試跳脫以補償為單一核心的思考,借助「公私合夥」的規劃來體制性的妥善處理漁業爭議,應是值得考慮的選擇。 多元而複雜的臺灣漁業議題 相較於國外的類似問題,台灣漁民補償爭議顯得複雜許多。迄今牽涉的議題相當多元;包括了一般領海內定置漁業的補償、領海外的促協金,乃至電纜上岸後的地方漁民社區補助,以及漁業文化之永續等等爭議,從而若單純想要沿用傳統漁業補償的措施來解決問題,將顯得捉襟見肘、左支右絀,甚至發展到必須對簿公堂的程度。謹以在我國龍鳳港發生的上緯公司案為例,其牽涉到漁業爭議問題的多樣程度,即為著例。謹摘其要整理如下: 事實上,就上述這些爭端,政府已經透過許多努力,希望雙方可以達成共識,其中包括漁業署研擬提出新的補償公式,同時也致力於協助風力發電業者跟漁民多次溝通,然則事後非但尋求共識之努力徒勞無功,甚至導致對簿公堂,使得離岸風機計畫一再陷入膠著。最近,雖訴訟初步達成和解,然新的風波再起!甚至有將風車、電纜等建設視為鄰避設施而加以反對的情勢。 例如,在11月16日,雲林縣口湖鄉漁民便號召動員百餘人及51艘船筏,進行抗爭。抗議者揚言,若在未達成協前繼續施工,要跟台電拚命。一群阿嬤漁婦們更聚在一起,並在工作船旁施放高空煙火及蜂炮,來表達他們對於在它們社區設置海底電纜強烈的不滿。 難以釐清海洋資源競用下的漁業利益 那麼為何漁業的爭議在臺灣竟如此難以解決?究其核心關鍵,應在於漁民所主張權益的難以定性;因為離岸風機所處位置特殊,整個施工過程與未來產業經營模式均屬創新,導致相關權利義務的法律屬性曖昧不明。按經濟學觀點,若是交易標的之權利創設依據、權能、範圍模糊不清,勢將導致無法救濟,而此時,除不易有可信賴的交易發

臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定

臺灣必須以積極的態度面對川普效應下的巴黎協定 就在聯合國氣候綱要公約的締約方大會歡慶巴黎協定生效之際,美國大選傳來川普勝選的消息,瞬間讓各界難以回應。雖說大家仍努力的在為挽救地球免於暖化威脅的未來奉獻,然而,源自挽救2009年哥本哈根會議瀕危政策,以至於率先與中國攜手營造催生巴黎協定之2C條件的美國歐巴馬氣候政策,確實是未來各界對於落實巴黎協定之所賴。故此,當川普表達全面顛覆歐巴馬氣候政策之意見時,其衝擊可見。對台灣而言,始終以自願遵約的角度在參與氣候公約,我們在哥本哈根會議之後制定了國家適當減碳行動計畫(National Appropriate Mitigaiton Actions; NAMAs),在去年(2015)巴黎會議之前,也正式發布了國家預定減碳貢獻(Intended National Determined Contribution; INDC)的規劃,且於同年通過實施溫室氣體減量管理法,除法定2050年長期減碳目標外,並預定在今年底依法公告我國第一階段的減碳目標。如今面臨巴黎協定的不確定,長期以來讚國際政經體系高度借助美國,且經貿結構與美國深度連結的臺灣,究竟應該如何面對呢? 川普勝選帶給氣候大會的是一個政治地震 哈佛大學氣候協議計劃(Director of the Harvard Project on Climate Agreements)主持人, Robert N. Stavins教授,就川普之影響為紐約時報撰寫了專文一篇,而被報社編輯冠以「別了,氣候」(Goodbye to the Climate),或許這已一語道盡,目前正在北非摩洛哥馬拉克什(Marrakech, Morocco)參與巴黎協定第一屆締約方大會,近兩萬與會人員的心情。雖說大會在第一時間出來說明,表示在協定於11月4日生效後,美國必須在3年後,經過1年為期的事先通知,換言之,在4年後(川普任朝屆滿之際),才能退出協定。然則,以美國原係透過行政命令來簽署協定,如今將面川普政權採行凍結預算、廢止清潔能源計劃(Clean Power Plan)、甚至終止環保署對油氣營運之溫室氣體管制的作為,其衝擊堪稱巨大。此外,若共和黨完全執政下的國會,援用嘗在1997年,獲參議院一致通過,反對美國片面採行足以影響美國經濟減碳措施的博德-海格決議(Byrd-Hegal Resolution)

自《巴黎協定》的生效,看台灣從「有意義參與」邁向「實質貢獻」之路

颶風下的地球,世界正一同在為減碳及永續的未來而努力,而風雨中的台灣,則為了如何掙脫國際政治的現實,開拓出「有意義參與」的空間而奮鬥。是的,自2009年我國定調「有意義參與」聯合國氣候變遷綱要公約(UN Framework Convention on Climate Change,UNFCCC)以來,我們的努力與奉獻沒有間斷,如今雖外交困境依然、兩岸齟齬漸深,然政府相對更具體提出了「對氣候變遷等專業議題作出有意義貢獻」之立場。至於蔡總統所強調「用真誠友誼當基礎,打造與他國實質合作關係」,或許是一個回答我國後續參與UNFCCC活動之實質意義所在;但是,究竟在新近生效的《巴黎協定》(Paris Agreement)架構下,台灣該如何去看待其實質參與或貢獻的內涵與價值呢? 就在10月5日,UNFCCC的最新遵約工具─《巴黎協定》已跨過生效門檻,亦即有不少於55個,估算共占全球溫室氣體總排放量55%的締約方批准了協定;依據協定第21條第一項之規定,該協定將在第30天後(11月4日)生效。 聯合國秘書長潘基文表示:「一度被認為不可能的事,現在看來已勢在必行。」但另一方面,聯合國環境署(UN Environment Programme,UNEP)執行長索爾海姆(Erik Solheim)則指出:「如果有足夠的國家願意履行《巴黎協定》之義務,歷史學家會認為這是一個分水嶺,反之,這不過只是讓一堆政客環繞在一張紙的旁邊而已。」那麽《巴黎協定》究竟會是台灣邁向永續發展的分水嶺?還是幾張微不足道的紙呢? 協定的最大成就,應在於走出了工業國家和發展中國家長期對抗下的混亂,讓所有國家願意共同承諾如何將地球升溫控制在攝氏1.5度或兩度內的共同目標,並透過協定要求的定期審閲,以確保這些承諾的實現。 而之所以大家能捐棄成見,主要可歸因於聯合國跨領域專家小組(Inter-disciplinary Panel on Climate Change,IPCC)就「目前的全球暖化來自溫室氣體,而非自然影響。」的深入分析,促成了全球減碳的共同願景與決心;至於從巴黎會議前讓各締約方提出自訂預期減碳貢獻(Intended National Determined Contributions,INDCs),以及在最終協定條文中,容許各國納入其特殊國情(special conditions)考慮下的國家自定減碳

巴黎協定減碳聲聲喚,環境與能源雙重限制下的台灣該如何面對?

蔡總統在 520 的就職演說中,說出了讓台灣人可以驕傲面對世人的一段話,她說:「我們也不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席 ⋯⋯ 並且根據 COP21 巴黎協議的規定,定期檢討溫室氣體的減量目標,與友好國家攜手,共同維護永續的地球。」相較於過去以行政方案分散於部會間,側重內政並區分減碳與調適的施政方向,應是我國迄今回應氣候變遷挑戰最具完整的一段話,有守有為,也讓人期待。然則在巴黎協定( Paris Agreement )的討論已進入實質釋義階段之際,在環境與能源條件俱極其受限的前提下,台灣又該當如何自處呢? 繼今年 4 月 22 日,聯合國開放簽署巴黎協定的高調慶祝儀式之後,聯合國氣候變化綱要公約第 44 屆附屬機構工作會議( SB44 )已悄悄於本月 16 ~ 26 日間假德國波昂召開。然因政治人物的退場,已再沒有激情的報導,代之而起的卻是影響深遠的專業與技術人員註釋巴黎協定的工作,以及完善落實協定的必要設施與規劃。 京都議定書與巴黎協定的差異 相較於 1997 年以強制工業國家減碳,以由上而下( top-down )之方式通過的京都議定書( Kyoto Protocol ),巴黎協定則是由下而上( bottom-up ),以廣納全球各國,使之各按其能力與國情,盡其所能來参與減碳,同時將調適與永續未来納入成為共同義務的新規範架構。 巴黎協定的重點:將國家自定預期貢獻( INDC )法制化的 NDC 至於巴黎協定中為各方稱道的遵約設計,首推國家自定(減緩)貢獻( NDC ),也就是各國依其法制所提出自願承諾的減碳方式與成效,這是延襲自巴黎協議召開前用以表彰締約方減碳企圖心( ambition )之國家自定預期貢獻( INDC )的法制化設計。簡言之,相對於可以保有彈性的 INDC ,巴黎協定有關 NDC 的規定,則將成為確立各國減碳義務的基準。此次的工作會議的重點,主要也正是著眼於此及其關聯探討,而或許我們可進一步將此次會議的主要任務區分為幾大區塊。 針對減緩部分,其重點有三:為國家自定(減緩)貢獻( NDC )定性、釐清促進瞭解 NDC 及其透明度所需提供之資訊,以及如何盤點 NDCs 。在調適部分,則側重在如何進行所謂的調適通訊( Adaptation Communication ),尤其如何將之納入 NDC 通報元素之

當巴黎協定將人類歷史推向一個嶄新的高度 台灣應該站在那裡?

近日台北遭逢 1896 年以來的歷史高温,另一方面,則是聯合國氣候公約第 44 屆附屬機構工作會議已順利在 5 月 27 日於波昂結束,在多日以非正式諮商為核心的討論過程及極其簡單的決議文中,潛藏著對於台灣未來幾年如何擘畫並因應氣候變遷挑戰之關鍵課題。此會議雖僅有兩頁的決議文,然正如摩洛哥的能源部長兼代表團團長 Hakima El Haite 所言,「利馬是一個談判大會、巴黎則是做出了決定,至於 COP22 (第 22 屆締約方大會)將會是一個展開行動的大會」。此次的工作會議,正是為如何啟動巴黎協定奠基的關鍵會議。 整體而言,此次會議是一個深度論述巴黎協定關鍵內涵並釐清其定義的深度討論;再沒有政治口號、再沒有非政府組織的激情控訴,來自世界各地的數千位專家,兢兢業業投入如何建構啟動巴黎協定所需的程序建構。沒有程序正義,就沒有實質正義!如何跳脫過往深陷於南北對抗之泥沼,如何超越跨世代衡平的困境、如何掌握拯救地球生態讓人類免於浩劫之契機,應該是此次與會者所衷心期盼之志業。迄今,台灣仍然未能正式參與其中,但一如蔡總統所言,我們是「不會在防制全球暖化、氣候變遷的議題上缺席的」。展望未來,能不有所覺悟嗎? 準此,我們認為,從此次會議的決議文,特別值得台灣注意的巴黎協定發展趨勢如下: 1. 公約將就有關國家自定(減緩)貢獻( National Determined Contribution; NDC) 的內容部分制定指導。 2. 有關透明度的部分,公約將就調適通訊( Adaptation Communication) 制定指導,並將之納為 NDC 之一部;並特別就如何落實透明度要求制定所需規範、程序規定以及相關指導。 3. 有關減緩貢獻之全球盤點部分,公約將進一步釐清那些投入( input )可被計入,並制定所需作業規範。 目前巴黎協定特設工作小組( Ad Hoc Working Group on Paris Agreement; APA ) 是希望在 2016 年 9 月前,也就是 COP22 在摩洛哥召開前,各締約方能就上述事項提出意見;而綜合在會議過程,大會就這些議題所提出之非正式諮商事項來看,未來各締約方被期待提出意見並參與討論的主要議題,至少包括以下諸端: 1. 有關 NDC 的定性部分; 需不需要針對

「米糖相剋」?就在我們決定全力投入太陽光電發展之後

欣聞我國將以太陽光電為推動再生能源的主力,這是一個與去年在巴黎協議過程,由 25 個國家共同提出「兆元投資太陽光電」( Trillion Investment in Solar Energy )倡議銜接的重要決策,也是當前各界認為最可能創造綠能產業與綠色就業的再生能源。然則,在落實這個策略的過程,台灣受限能源與環境條件的事實及其限制,卻不能不有所應對。畢竟在日治時代,我們也經歷過米和糖在土地利用上的抉擇。    首先,我國太陽光電的發展主要應在支撐非核家園的願景,並改善我國能源配比或密集度,來取代原有核電的角色,同時併用以促進低碳成長與就業。然則在我國相對有限的土地資源及高頻率的風災前提下來推動此政策,我們卻不得不藉當前國際氣候公約之發展趨勢,納入此政策在經社與文化成本上的考慮。    回歸當前聯合國政府間氣候變化專門委員會( Intergovernmental Panel on Climate Change; IPCC )就循環經濟角度提出的看法,吾等應先盤點富有自然資源之生態系統的碳匯( carbon sinks )功能,並釐清其在減緩排碳上之效益,這也是當前公約所重視減緩與調適多目標政策協力的重點事項;蓋因,透過發展太陽光電的減碳效益應有助追求生態永續,而透過適當的調適設計來維護自然生態之碳匯功能,則同樣有助減碳目標之達成。然則,如今不論推動太陽光電的減緩或是維護生態永續的調適,都是需要成本的,以我們決定的發展太陽光電為例,其使用之自然資源,尤其土地資源,便是前述 IPCC 所稱具有「生態系統的碳匯功能」之關鍵部分,簡言之,以之作為覆蓋太陽光電設施之用,其碳匯功能的喪失,便是我們減碳成本之一。更何況,當前在公約討論過程中被高度關切的食物安全、農業文化及生態永續等問題,同樣值得關注。    目前 IPCC 已具體表示將在 2018 針對以控制升溫 1.5 度 C 為標準的專題報告,並在 2022  的第六次評估報告( AR6 )中,針對公約將在 2023 年就各締約方提出的「國家自定貢獻」( National Determined Contributions )進行的全球盤點提出方法論。相較於過去重視人類行為相關的減緩措施,在整個受限既有市場經濟原則與人類消費文化導致能源結構轉型困難前提下,訴諸母親大地( Mother Earth )