自國際法觀點檢視歷次COP大會決議文之法律內涵或屬性

壹、條約之概念與性質


一、締約主體

條約在締約主體討論上,首先根據1969年《維也納條約法公約》第2條第1項規定,條約是「國家間所締結而以國際法為準之國際書面協定,不論其載於一項單獨文書或兩項以上相互有關之文書內,亦不論其特定名稱為何。」似乎限定條約締約主體為國家。
但若根據1986 年《關於國家和國際組織間或國際組織相互間條約法的維也納公約》(以下簡稱《國際組織條約法公約》)第2 條的規定:條約係指「1、一個或更多個國家和一個或更多個國際組織間,或2、國際組織相互間,以書面締結並受國際法支配的國際協議,不論其載於一項單獨的文書或兩項或更多有關的文書內,也不論其特定名稱為何。」其他如非國家之政治實體(political entity)也可以締結條約。
因此條約締約主體倘採相對廣義的觀點來看,有學者主張條約是「兩個或兩個以上國家或國際法人,所締結而受國際法規律的任何國際協定。」

二、條約認定標準

如何決定一個國際文件是條約,是個複雜且困難的議題。國際法上並未規定條約應具備何種形式或名稱,也不一定要書面;但在實踐上,國際上對條約的形式或名稱逐漸發展成比較一致的用法。換言之,條約幾乎都作成書面文件,但不作成書面也不影響其法律效力。

根據學者O’ Connell的看法,下列是條約認定時應注意事項:1、是否這個文件所期待的目的是在法律上有意義;2、是否這個文件的用語顯示它有法律意向(judicial intent)3、是否簽字者的行動表示它們意圖締結一個有拘束力的約定,而不是僅僅表示同意一個特定的政治目的。另須注意的是,如果一個文件僅受一國國內法約束,而不受國際法拘束,它仍然不是國際法上的條約。

最後,倘以條約認定標準來檢視歷次「聯合國氣候變化綱要公約締約國會議」(以下簡稱COP大會)決議之法律地位,不能單純從「名稱」研判是否具備條約之法律屬性,更應透過《聯合國氣候變化綱要公約》(以下簡稱公約)此一母法規範,歷次COP大會決議文本內容本身是否具備條約締結程序,以及大會議事規則(Rules of procedure)草案觀察,[1] 方能做出相關判斷。

貳、公約賦予議定書特殊地位


《聯合國氣候變化綱要公約》第17條規範議定書之通過、擬議、生效等方式。換言之,《公約》本身已賦予議定書作為附屬《公約》之附件,應具備國際法上「條約締結程序」法律拘束效力之文件形式。鑒於締約方會議可在任何一屆常會上通過《公約》的議定書,因此每一屆COP會議自然希望達成具法律拘束力之議定書(雖然目前只有COP3會議完成《京都議定書》),來完成《公約》最終目的。

而在未達成擬議議定書案之各屆COP會議決議文件中(如柏林授權、布宜諾斯艾利斯行動計畫等),也清晰可見相關決議文之目的在於,凝聚締約國進行工作事項推動之政治意向表達,此「工作事項」除釐清已通過的議定書相關問題外(例如決定京都機制、技術移轉、土地利用與林業等執行規範),也持續性努力透過締約國共識,推進下一階段的議定書擬議。因此非議定書之決議文,在法律地位上,應屬《公約》之內部行政規範,各締約國的簽署與否,只代表對於此「內部行政規範」之認同與否,不代表這些非議定書類之決議文件具有法律拘束力。

是以若以1997121日至11日在日本京都召開COP3會議通過《京都議定書》來看。根據《京都議定書》前言提及:「按照《公約》締約方會議第一屆會議在第1/CP.1號決議中通過的『柏林授權』,茲協議如下」。此處已明白闡述,「柏林授權」作為《公約》內部行政規範係屬臨時性文件,待擬議《京都議定書》後,「柏林授權」就完成其階段性任務。

再者,《京都議定書》之前言又提及:「為實現《聯合國氣候變化綱要公約》第二條所述的最終目標」。由此可知,《京都議定書》之目的在實踐其母法(指公約)之最終目標,所以《京都議定書》係屬於《聯合國氣候變化綱要公約》的附屬文件,但是具有獨立的性質,因此需個別批准,故《京都議定書》於1998316日開放供簽署及批准,而透過此「條約締結程序」也就賦予議定書具有法拘束力,只是議定書名稱較條約、公約或專約為不正式,故不採用國家元首的形式,也由此可看出其附屬《公約》之法律本質。

參、不具拘束力的軟法


前已述及非議定書之決議文,在法律地位上,應屬《公約》之內部行政規範,因此成為僅有道德性約束不具法拘束力之軟法,截至目前為止,所有《公約》決議文件除《京都議定書》外皆是如此,因此透過歷次COP會議內容與目的之闡述即可釐清其法律地位,茲概述如下:

       一、柏林授權(Berlin Mandate

第一次締約國會議於1995328日至47日在德國柏林召開,通過「柏林授權(Berlin Mandate)」著手進行2000年後新的承諾。成立「柏林授權特設小組(Ad hoc Group on the Berlin Mandate, AGBM)」起草一項議定書或另一種法律文書,以便在第三次締約國會議通過。
雖然條約有許多不同名稱,但在國際實踐上未見以“mandate”作為條約名稱之案例。反觀“mandate”作為一種COP大會之「授權」目的,以及爾後所成立之「柏林授權特設小組」,甚至「柏林授權特設小組」在1996COP2會議上,針對議定書草案之可能內容進行相關分析工作之脈絡觀察。
吾人更可以發現,「柏林授權」作為內部行政規範之屬性,復以「柏林授權」並未實質創設法律上的權利和義務,自然該文件不具國際法上法律拘束力;但「柏林授權」卻是締約國在政治上,表達意圖(承諾)起草一項議定書之共識文件,因此近似於締約國「授權」進行後續工作事項推動之政治意向表達文件。

       二、布宜諾斯艾利斯行動計畫(The Buenos Aires Plan of Action)

第四次締約國會議於 1998 年的11 2 日至13 日在阿根廷布宜諾斯艾利斯舉行,由於前一次會議匆忙通過《議定書》通過,部分條文內容之運作方式尚不明確,因此本次會議特通過「布宜諾斯艾利斯行動計畫」,要求各國在第六次締約國會議前,釐清《京都議定書》中的待決細節,以便《京都議定書》於正式生效後能完全順利運作。
換言之,「布宜諾斯艾利斯行動計畫」的實質內容,就是COP4會議決議的七項工作事項,透過相關工作事項,為將來《京都議定書》的生效作準備,並維持實現這些目標的政治動力。
從目的性來觀察,這使的「布宜諾斯艾利斯行動計畫」成為僅是政策或原則的一般聲明,嚴格來說,不能被認為意圖產生契約義務。另一方面從法律性質觀察,由於相關工作內容採用原則性或廣泛性的用語,鑒於法律用語含糊(Vague language)和只敘述目的,可推測意圖避免法律效果,縱使「布宜諾斯艾利斯行動計畫」未被遵守,締約國間亦無尋求賠償或法律上救濟措施,是以該文件與「柏林授權」雷同,皆可歸類屬內部行政規範,以及締約國承諾後續工作事項推動之政治意向表達文件。

       三、馬拉喀什協定(Marrakech Accord)

COP7會議於 2001 年的10 29 日至11 9 日摩洛哥馬拉喀什舉辦。
本次大會最重要的工作係將《波昂協議》轉換成詳細的作業規則手冊「京都議定書規則」,來釐清各國政府批准《京都議定書》的方向與促進《京都議定書》儘早生效,以實現的未來低碳經濟活動。同時通過《馬拉喀什協定》(Marrakesh Accords)
《馬拉喀什協定》中文雖翻譯為協定,但“Accord”一詞亦非屬國際實踐上條約之法律用語。另根據《馬拉喀什協定》實質內容中的十五項規則決議文件來看,主要係宣布完成「布宜諾斯艾利斯行動計畫」之工作,決定京都機制、技術移轉、土地利用與林業等執行規範,其內容強調目的性,相關文件之工作內容同樣採用原則性或廣泛性的用語,且涉及諸多執行面之技術性規範,其作為COP7決議文件,屬於係完成《聯合國氣候變化綱要公約》最終目的之臨時性文件,在法律上純粹是以善意為基礎的一種「共識」,但不拘束其代表國家的文件。

       四、峇里行動計畫(Bali Action Plan)

COP132007 12 3 日至15 日在印尼峇里島召開。由於《京都議定書》第一承諾期將於2012 年結束,因此本次大會主要目的,即為產生新的全球氣候變遷架構鋪路,並開啟後京都談判工作,也就是本次公約所謂之峇里路線圖(Bali roadmap)
峇里行動計畫(Bali Action Plan),對於已開發國家採取之適當減緩行動須包含進行量化排放限制及減量目標;對於開發中國家則以永續發展為內涵,在獲得技術或資金及能力建構下,推動可供量測(Measurable)、報告(Reportable)及可供查證(Verifiable)之適當減緩行動。此外,並將透過「長期合作行動之特設工作組」(Ad Hoc Working Group on Long-Term Cooperative Action)之運作,於2009 年底完成後京都談判工作。
類似「柏林授權」成立「柏林授權特設小組」;「峇里行動計畫」也成立「長期合作行動之特設工作組」來完成階段性任務,其任務就是訂下為期2年的談判計劃,目標於2009年底舉行的哥本哈根會議,將決定20122017年全球減排協定。因此在未實質創設法律上的權利和義務前提下,僅提出共同願景(Common Vision)、減緩(Mitigation)、調適(Adaptation)、技術移轉(Technology Transference)、財務(Finance)、能力建置(Capacity Building)等峇里行動方案六大議題,是以自然該文件不具國際法上法律拘束力;「峇里行動計畫」同樣應被視作是締約國在政治上,表達意圖(承諾)完成後京都談判工作之共識文件,屬締約國進行後續工作事項推動之政治意向表達文件。

       五、哥本哈根協定(Copenhagen Accord)

COP15會議於2009127-18日在丹麥哥本哈根所舉辦,會議最後在31小時馬拉松式的談判之後,聯合國祕書長潘基文宣布原先瀕臨破局的會議敲定協議,以「洽悉」(take note)了《哥本哈根協定》做為妥協收場。面對這樣的會議結果,外界普遍解讀聯合國秘書長潘基文是勉強地說:「我們達成了協議(We have a deal)」。
《哥本哈根協定》雖未獲全體一致背書正式採納,而這項沒有法律拘束力之政治性協定仍將立即生效,聯合國祕書長潘基文說,這終究是「重要的起步」,並盡快在2010年達成一項具有法律約束力的條約。
《哥本哈根協定》作為政治意向之文件,其規範重點包括「全球暖化溫度控制」、「減量目標」、「資金」、「機制」、「減碳目標」等,內容同樣強調目的性,相關文件之工作內容採用原則性或廣泛性的用語,且涉及諸多執行面之技術性規範,在法律上純粹是以善意為基礎的一種「共識」,但不拘束其代表國家的文件。故《哥本哈根協定》可視作2010年《坎昆協議 》(Canaun agreement)前之階段性性共識表達。

       六、坎昆協議 (Canaun agreement)

COP16會議於20101129日至1210日間,在墨西哥坎昆舉行。締約國代表也在「這次會議必須達成一些成果」的壓力與努力協商下,最終達成32頁《坎昆協議》。
若從名稱觀察,“agreement”是相當常用的條約名稱,不論是在多邊或雙邊的情形,它比“treaty”“convention”不正式,並且通常不採用國家元首的形式,在多邊條約的情形下,它通常用於範圍較小及締約國較少的場合。惟前已述及,《公約》已賦予議定書特殊地位之前提下,《坎昆協議》作為內部行政規範之屬性仍不變,縱使《坎昆協議》採取agreement的名稱,但在缺乏正式條約締結程序之規範下,仍不具法律拘束力。

       七、德班平台(Durban Platform)

COP17會議於20111128日至129日在南非的海港城市德班(Durban)召開。由於《京都議定書》減量承諾期將於2012年到期,因此各國最後同意自2013年開始《京都議定書》第二承諾期、綠色氣候基金的啟動、技術委員會與調適委員會的運作執行,最具體地,則是成立德班強化行動平台的特設工作小組(Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action),啟動新一輪「低碳路線圖」的談判。
整體觀察,南非德班會議通過的決議文繁多且多樣化,共計通過19 COP17決議及17CMP7決議,涵蓋未來新回合談判組織與推展時程、國家調適計畫、極端氣候災難衝擊與脆弱度、綠色基金財務機制、能力建構、技術移轉、森林與減少毀林、國家通訊與排放清冊、市場機制(排放交易、清潔發展機制)、碳捕捉封存等多面向專業議題,可說產出極為豐富且多元。但這些決議在法律性質上都屬於本次會議之政治性「共識」。
而此次會議所設立之「德班平台」就是建構一個談判平台,絕非任何具有法律拘束力之法律文件,目地在讓各國於此談判機制下持續推動《公約》之終極目標,而談判目標除了於2012年終結自2007年起已歷時4年的峇里行動計畫(Bali Action Plan)談判模式外,更重要的是在構築一個新的全球談判,因為依COP171/CP.17號決定第4點,德班平台應爭取儘早且不遲於2015年完成工作,以便於COP21大會上通過「議定書、另一法律文件或某種有法律約束力的議定結果」,是以「德班平台」運作目標仍放在2015年之前,盡早產出所有締約國都能受拘束的法律文件(Legal instrument),並進一步決定這份文件於2020年正式生效。

八、杜哈門徑(Doha Climate Gateway)

雖然COP17會議將《京都議定書》帶入第二承諾期,但是在俄羅斯、加拿大與日本相繼宣布退出後,即使《京都議定書》所有承諾國都完成減碳目標,也只占全球碳排放的16%而已。而歐盟倡議的「全球共同減量框架」,中國大陸和印度仍有許多質疑,認為工業化國家將淡化歷史責任。
換言之,COP17「德班平台」這談判平台/機制,可謂在道德上首度消弭長久以來已開發國家和發展中國家的界線,將談判帶入一個新軌道。不過這個平台目前僅僅是政治上的宣示,具體內容還有待漫長的協商角力,遑論法律拘束力。
至於20121126日至127COP18的杜哈會議則可視作是一次「承先啟後」的會議,承先在於完成《京都議定書》修正,將全球減緩排碳的法律承諾帶入第二承諾,即包括歐盟、挪威、瑞士、澳洲、摩納哥及列支敦斯登簽署通過《京都議定書》第二承諾期,期程為八年-2013年至2020年。
啟後在於為「綠色氣候基金」(Green Climate Fund)和具法律拘束力的新協議打下基礎,在「綠色氣候基金」上,各國達成將於2013年下半年度於韓國松永島開始其工作準備,因此預期將於2014年啟動。在新協議方面,即透過「杜哈門徑」與會各國達成具法律拘束力之新協議談判文本內容需在2014年底前擬定;同時談判文本之草案將在20155月前提出。

九、華沙機制(Warsaw Mechanism)

20131111-1123日於波蘭華沙舉行COP19會議可視為啟動「德班平台」談判的中途點,並讓締約方對於預期在2015年全球新協議所應具備元素或觀點進行廣泛交流與多元諮商,努力重建互信基礎;其最關鍵的成果包括有關繼續推動「德班平台」的決議(further advancing the Durban Platform)、綠色氣候基金的基本組織架構與指導、長期融資機制的確立,以及以華沙為名的華沙REDD+綱要(the Warsaw Framework for REDD+)與「華沙損失與損害國際機制」(以下簡稱華沙機制)(the Warsaw International Mechanism for Loss and Damage)

若單以「華沙機制」來看,由於本次會議前,菲律賓發生海燕颱風侵襲的嚴重傷亡事件,因此,各國代表及非政府組織強烈要求建立損失與損害賠償機制,也導致此次會議最終通過「華沙機制」,期能提供保護協助給予最弱勢族群或國家,使其得以避免因為極端天氣事件與緩慢發生氣候變遷事件(例如:海平面上升)遭受損失。也因此「華沙機制」的目的在致力消除已開發國家與開發中國家間的鴻溝,並申明已開發國家有責任給予開發中國家風險管理(risk finance)、財政(finance)、技術(technology)與能力建構(capacity-building)上的協助。

然由於「華沙機制」作為COP19決議共識,仍未具體提及賠償機轉、責任分配與賠償責任的因果關係,但確立了談判進程的共識方向,明確表達已開發國家須提供的協助範圍。

十、利馬氣候行動呼籲(Lima Call for Climate Action)

2014年秘魯利馬會議一如外界預期,係為2015年法國巴黎會議鋪路,由於此次大會關係著2015年於法國巴黎COP 21將簽訂涵蓋規範所有國家之新氣候協議的關鍵會議,故被稱為「通往巴黎之路(The road to Paris)」。

結論重申要求已準備好的締約方,應於2015331日前提交2020年後的預期貢獻相關資訊;此外,會議也提出一份巴黎協議草案,作為2015年巴黎會議談判文本的基礎。而在初擬新協議研商文本草案方面,併列出各締約方對於新協議應有關鍵元素之草案條文選項內容,除公約所提公平與歷史責任、共同但差異責任等基本原則外,涵蓋了減緩、調適與損失損害、財務、技術發展與轉移、能力建構、行動透明與支援、減量貢獻期程、遵約機制、程序與機構規範等關鍵議題,要求秘書處於20155月底前產出一份可供實際文字談判的協議草案。

肆、結論


《聯合國氣候變化綱要公約》締約國大會一系列之會議決議,除《京都議定書》外,其餘決議在法律地位上屬於道德性宣示之軟法性質,此種文件對國家並無法律上的拘束力,所以無法由各國法院強制執行,但對國際間建構新氣候協議架構有影響。也由於世界各國將2015年底的巴黎氣候大會視為一個關鍵時間點,必須討論出一份新的國際氣候新約來接替《京都議定書》,在2020年後共同解決氣候變遷危機,因此這一新氣候協議架構,若從歷次會議目的來看,可說始於2009年哥本哈根會議。

首先2009年哥本哈根協定對於新協議產生全面的政治協議共識;2010年坎昆協議則是將共識轉型為正式締約國會議決議;2011年德班會議所成立的德班平台則開起新一輪協議談判;2012年杜哈門徑通過延續《京都議定書》第二承諾期之正式修正案;2013年華沙會議則啟動與氣候變遷相關損失與損害之華沙機制;2014年利馬會議通過巴黎新氣候協議談判草案要項,且要求各締約方於2015年第一季提出「國家自主決定的預期貢獻」(Intended Nationally Determined ContributionsINDCs),依國情不同,內容包含本身的減碳目標、調適策略,或是所需要的財務支持、技術發展與轉移,能力建構,以及在財務與行動上的透明性,提交後必須公開陳列於聯合國網站。

因此整體觀察,《京都議定書》第一承諾期為20082012年,之後由於氣候變遷會議仍未制訂另一份具有法律拘束力的議定書,因此將《京都議定書》延長第二承諾期於2013年至2020年止,這段期間各國乃藉由德班平台所架構出的談判平台來進行新氣候協議談判,並預計於2015年巴黎氣候大會上產生全球性協議,且期待2020年生效來接替《京都議定書》第二承諾期的結束。是以,從COP大會歷次決議文的目的可以明確知道,不論決議名稱為何皆不宜視作一個「條約」,在法律效果上是較趨近於「軟法」,透過決議文之軟法屬性對於締約方需要履行的法律義務進行了規定。也由於決議文「軟法」性質具彈性,各國在沒有法律拘束力之前提下,可以充分且自主性決定合作與否,在增加各國自主性決策空間的同時,軟法的達成更為容易,尤其在涉及全球事務之氣候變遷事務上,「價值觀不同、力量對比不均衡」的國家之間,現階段軟法措施更便於國家之間的有效協調,以逐步推進具有法律拘束力之議定書。






[1] 該版草案是Intergovernmental Negotiation Committee 1994年所制定的草案版本A/AC.237/91/Add.1A/AC. 237/L. 22/Rev. 2),原本係要成交給1995年的第一屆公約締約方大會追認(FCCC/CP/1995/2)。但因為各國未有共識,第一屆公約大會便將此一版本轉化成為公約第一屆締約方大會之第二號決議,作為後續討論議事規則條文的依據(FCCC/CP/1995/2)。但因為各國較著重在減量目標以及相關查證、認證、驗證與報告標準的訂定,迄今尚未通過公約的議事規則。

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