在失望中看見未來： 自氣候變遷公約帶動的國際政經趨勢看臺灣應有的因應

千里之行，積於硅步：利馬行動呼籲是否僅會成為一場遙指巴黎的交錯要約?

 交錯要約，是法律上契約當事人彼此間所提出之承諾無法客觀而相對合致的一種狀態，以此次氣候公約第20屆大會而言，應係在2009年第15屆哥本哈根回合談判(Copenhagen Accord)瀕臨破局後，歷經第16屆坎昆協議(Cancun Agreement)的重行凝聚共識，第17屆德班平台(Durban Platform)的再出發，第18屆多哈門徑(Doha Gateway)的後京都(峇里)路線擘劃，以及第19屆華沙機制(Warsaw Mechanism)的運作擘劃，以2020年簽署新協議為目標，以追求2050年的地球永續為願景，此次會議並定調為邁向關鍵2015巴黎法律協議的前置作業。換言之，面對即將到來的2015，對於如此龐大的國際公約而言，各方意見應已融入談判文本，且關鍵議題之聚焦應能讓巴黎回和之談判沒有重大意外。是的，在會議的第一個星期結束時，談判文本草案(Draft Elements of Negotiation Text )便已順利產出，然則其中發展中國家與工業國家最關鍵的歧異點；亦即減緩與調適是否應在公約體制下成為對價關係，而以工業國家對減緩承諾的法制(義務)化，作為發展中國家全體允諾共同承擔減緩義務之條件，卻未能實現。除在前述文本中工業國家對於減緩所提供之資金、技轉、能力建置等，均係依單獨條款呈現(?????)而獨立於發展中國家承擔減緩義務之條文(?????)外，在大會第二週邁入高階部長會議後，談判的對立氛圍日益提高，終至延宕二日，才做出決議，意外成為歷屆會議中最辛苦而漫長的一次。雖說會議初始各界便不對本次會議寄予太高期望，然則談判結果，及其呈現盍各言爾志的狀況，卻讓人驚覺在眾多看似意思合致的表面下，源自峇里路線圖的歧異仍然如故，在所有國家一致確認IPCC科學論據的前提下，各自本諸國家利益的心中保留，仍然讓工業國家與發展中國家彼此的實質承諾，淪為各自容有心中保留的狀態，甚至不願彼此對於對方的主張(要約)具體給予回應(承諾)；所以說，此次會議的決論，充其量僅是一份份的交錯要約結果，欠缺必要的意思合致。在這這個基礎上，我們究竟應該如何看待下一階段的公約發展及其衝擊呢?

謀夫孔多，是用不集，發言盈庭，誰敢執其咎

詩經 

氣候公約的談判已逾20年，多少國際菁英、謀士在此合縱聯橫，期待一個結果。但是遺憾的是，這個被期待的結果卻必須廣納科技主義、道德主義、實用主義、重商主義到功利主義等等多元價值元素，多年下來，多少的呼籲，多少的努力，人人在自己所相信的理念軌跡上運行，但往往卻都只期待別人的退讓，導致一事無成。詩經這段話，正充分印證了每次大會的眾生群像。而證諸此次會議的成果，仍不例外。

首先，此次會議的成果眾多，議事要項包括：目標與宗旨、 範圍、內容與法律性質 、減緩（長期考量 、 減緩承諾/貢獻 、 會計規則 、 時間表）、調適 （與減緩關係、長期考量、調適承諾/貢獻、制度安排、損失與損壞）、實施方式（資金/技術與能力建構）、融資（承諾/貢獻/來源）、技術開發與移轉（承諾/貢獻、制度安排、技術需求評估、障礙、融資）、能力建構（承諾/貢獻、制度安排）、行動與支持透明度 （性質與參數、加強領域、MRV細節）、承諾/貢獻之週期遵約性以及“評估各自減碳數量方法”等。然則係究其22項決議內容，卻可以發現幾乎主要的爭議問題仍然存在。

例如，若此次會議最重要的成果在於大會決議終於確認新協議談判文本的主要內容（draft elements of negotiation text。Lima call for climate action, Decision-/CP.20 Para. 5，並要求德班平台特設工作小組於2015年5月提出正式談判文本。Decision-/CP.20 Para. 6 。然則，雖多數國家傾向於法律拘束力較強之議定書(protocol)，但決議文仍保持彈性，表示巴黎會議將通過的文件型態仍屬未定。Decision-/CP.20 Para. 1。 換言之，在京都議定書納入強行規範(Mandatory Rules)之後，大家對於下一個法律文件的屬性是否仍然具強制拘束力又遲疑了。所以，我們真的會有巴黎議定書嗎?

其次，雖以歐美為主的工業國家再三強調不應將減緩這個主軸議題與調適、援助最低度開發國家及廣泛的損害與賠償（loss and damage）問題混為一談，然結果仍是強調「應以衡平方式來因應減緩、調適、融資、技術開發與轉讓、能力建構以及行動與支持透明度等議題與其他議題」。Decision-/CP.20 Para. 2 ；這種作法再次弱化了過去幾年重新凝聚減緩排碳企圖的努力。按兩年前藉由德班平台（Durban Platform）及多哈門徑（Doha Gateway）廣納各方利益的作為，一方面順利延續了談判的可能，但卻也使環環相扣的各方利益導致談判難以達成結論，而今，決議的如此呈現，顯然各言其事的本質並未改變。綜此，2015年巴黎回合談判之坎坷仍然可期。

其實這種衝突性的對立，也呈現在決議文第12項，Decision-/CP.20 Para. 12；略謂：「邀請所有締約國傳達其在調適規劃方面所進行工作，或考慮在其國家自主決定的預期貢獻（Intended National Determined Contributions; INDCs）中納入調適部分」。具體而言，調適之努力已可能被納入減緩預期之貢獻。對於工業國家而言，這種作法代表了發展中國家可以拿工業國家支援之「調適」來混充「減緩貢獻」之可能；而相對於此，未來美國這個積極促成多元減緩架構的國家，是否也因此會採行同樣之操作，將援外之減緩努力，納入其INDCs中。很顯然的，這種決議勢將導致高昂的遵約成本。

另者，決議文雖強調最終應達成「具企圖心協議的承諾」，然卻也同時將整個氣候變遷公約最重要的「共同但有區別責任與各自能力原則」，附加「針對不同國情」（national circumstance）之限制。Decision-/CP.20 Para. 3。這種限制正如立法採行多元主義（Legal Pluralism），不但義務要件依此而多元，配套的查核驗證準則，如公約一貫要求之可量測、可驗證、可報告（Measurable, Verifiable & Reportable; MRV）技術規範，勢必也必須視情境而有所差異。這個決議文僅再次證明，始自後京都單、雙軌爭議（單一長期合作協議v.京都修正案與長期合作協議併存之爭）的基本國家主權爭同樣未解；這其中，中國仍持續堅持其國家主權不容許外國介入查核其減緩成效，而工業國家則必須在遵循MRV規範接受查核驗證上全部透明；相對者，其他發展中國家則係依據其是否接受公約體制下的援助，來決定其適用MRV的方式。這種多元的遵約架構勢必嚴重弱化新協議的拘束力。

此外，本次決議案的最重要內容應係INDCs的提出，是以，在決議文的第8-16項中，詳細的就各締約國有關INDCs的提交方式、內容、清晰與透明、期程乃至相關方法論之原則敘述納入其中（第14項參照），並依據9月紐約氣候高峰會議之結果，呼籲工業國家之公私財務機制，積極投入以支援發展中國家落實其INDCs(第15項決議文參照)。自其內容所占決議文比重之高來看，INDCs將成為取代京都機制所探討減碳目標之新協議關鍵元素。

至於其餘之決議，則係延續過去冗長談判過程中所有相關重要課題所作安排；包括呼籲京都議定書修正案之簽署（第17項），重申2020的減緩目標（第18項），強化落實峇里路線圖所揭示工作項目所需技術規制；包括國家決策能力，「技術執行委員會、氣候技術中心與網路、能力建構德班論壇、清潔發展機制執行理事會與財務機制之作業實體等機構」之協力；「促進來自締約國專家、相關國際組織、民間社團、原住民、婦女、青年、學術機構、民間部門與各國家提名地方政府部門專家之有效參與」；包括國際合作在內的促進減緩方案；促進全員參與技術會議的程序事項；對於技術事項之討論結果，持續透過廣泛的意見反饋或參與以及國際合作來加以更新（第19項）；強化德班平台於巴黎會議題出具體技術報告之能量（第20項）以及持續推動高階部長會議之呼籲（第21項）以及有關秘書處財政安排之庶務性內容（第22項）等等。

相對於IPCC的沈重呼籲，這些決議真是印證了詩經所云：「謀夫孔多，是用不集，發言盈庭，誰敢執其咎」。巴黎會議前夕，一如哥本哈根的經驗，空言道德，然各國卻還是無可避免的抱持著謀一國之私的堅持。那麼究竟為麼此次會議仍具有其關鍵的重要性呢?

法簡而易行，刑䆺而不犯，事約而易從

管仲

(本段文章已於104.01.01 刊登於中國時報 A22時論廣場 )

自1992年世界政治領袖在里約以地球永續並捍衛氣候正義為名，高舉因應氣候變遷之大旗以來，利馬會議已經是氣候變化公約的第20屆締約方大會了，或許有人對於這漫長的過程感到失望，更對1977年的京都議定書執行成果萬分沮喪，然則我們必須了解，或許正如所謂的「春秋無義戰」，我們必須關切的可能不是在這國際政治舞台上的政治明星，或是那些動人的言語，而是究竟這一切的努力究竟在守護些什麼?而為此我們又必須失去些甚麼?

對於長期無法連結國際組織實質運作的我國而言，在未來「利馬氣候行動呼籲」（Lima Call for Climate Action）聯結預期的巴黎議定書的這一年，正如同當年哥本哈根回合開啟後京都談判正式探判前一般，各國必須認真評估其衝擊、發現其機會，並展開國際、區域到雙邊的合縱連橫，期能穩健的參與未來這個遊走於集體正義與分配正義之間的多元評估(multilateral assessment)法律架構。此次會議能達成22項決議而誠屬不易，­而其根本的推動力量主要包括以下諸端:

一、三大經濟體的協力: 在今(2014)年9月的紐約聯合國氣候峰會，各國領袖積極表態支持減碳之後，歐盟理事會旋即在同年10月24日宣布通過2030能源與氣候目標，接這中國及美國則於11月間發表《氣候變化聯合聲明》，除美國提出具體減碳之規畫外，中國並首次提出以2030年達到二氧化碳排放尖峰為基準的減碳目標；這其中，中國跳脫China/G77立場，打破俗稱南北對抗之局面應係本此大會能順利落幕的最關鍵因素之一。

二、自集中式減緩排碳管理轉為分散式管理的核心理念轉換:自峇里路線圖以來，以工業國家減碳為前提的談判主軸，讓原先的六大公約目標；共同願景、減緩排碳、調適、財務機制、技術移轉、能力建置，陷入循環論證的惡夢；並以工業國家承諾提供資金、技術及承諾協助開發中國家調適與能力建置，來交換同意全球所有國家一起承擔減緩義務，及重新調整京都議定書對工業國家之強制規範，這讓過去幾年的談判深陷所謂單軌(僅制定長期協議)或雙軌制爭議(長期協議與京都議定書併行)之博弈，其中甚至包括在哥本哈根會議中，中國帶領發展中國家步出議場抗議的激烈對抗。而今，本此會議在既有的「共同但容有差異的原則」下，強調其減緩將視「各自的能力」（respective capabilities）且參酌各國之國情(national circumstance)為原則來進行，且為此發展出上述之多元評估機制，這個設計開啟了發展中國家同意承擔減緩義務之協商大門，也打破了多年來的僵局。

三、採用創新而能兼容並蓄的「國家自主決定預期貢獻」（Intended Nationally Determined Contributions, INDCs）為遵約內容:INDCs的採用，是用在挽救後京都談判危機之德班平台上的重要設計。在表面上，這似乎是一種盍各言爾志的設計，然則公約將據此發展出的評量、查核方法以及要求揭露的規定，卻會是後續慢慢將所有開發中國家鎖入減緩排碳架構的重點。簡言之，除少數發展中國家可不需要公約之技術與資金援助外，幾乎所有的國家都將在依據公約所制頒之MRV(Measurable, Reportable & Verifiable)規範，或者主動登錄或者在尋求資金、技術、能力建置之援助過程被動配合，而具體的對於全球減緩排碳產生貢獻。

四、重行探索碳定價的機制:雖然京都機制開啟的碳交易體系現今搖搖欲墜，然則在本次大會中，碳定價的議題仍與新市場機制(New Market Mechanism; NMM)之發展相扣合並受到高度關注，期討論之多元甚至被迫延續到巴黎會議才會有定論。究其原因，應在於各國均對於即將面臨的減緩義務感到不安，更對於因此必須付出的減碳成本高度憂心，此時，究竟減碳成本之估算以及透過何種機制來降低其對於一國經濟發展之衝擊，當然受到關注。以澳洲的停徵碳稅及加拿大退出京都議定書為例，均係肇因於減緩承諾所衍生出的碳定價效應無法透過市場機制為理性之轉換所致。而日本則係因停用核電，其減碳成本大幅攀升，換言之，仍屬另一種減緩承諾所衍生之碳定價壓力。綜此，雖然迄今各國仍未能就此達成共識，但在新議定書(草案)版本已然將新市場機制及多元遵約架構(Framework of Various Approach; FVA)納入其中，且決議中也將之定入談判期程來看，各國終於找到破除零和遊戲的談判契機。

對於臺灣而言，這些發展究竟有何值得我們關切之處?首先，身為欠缺能源與資源卻又高度依賴貿易的島國，我們一方面必須認真掌握大國政治可能啟動的新秩序，更必須探討其各自為因應新秩序之發展之思維與所做準備，以為我國決策之參考。

例如，美國雖與中國有所協議，但在多元評估架構下，美國必須承擔的強制揭露與查核義務，相對於中國強調其國家機密不容窺伺而拒絕接受國際MRV規範的態度，顯不相當。即便如此，美國仍認為基於國家永續發展及因應長期氣候變遷調適所需成本效益之必要考慮，雖在當前難以獲得國會之支持，歐巴馬仍將透過行政規制要求各部會開始評估其現有體制架構，能否對應前所未見之極端氣候衝擊，並提出各部會組織及業務調整之企劃，據以推動並落實氣候政策。另一方面，美國政府並強調公眾溝通，使民眾了解氣候變遷的挑戰與不儘早因應將付出的高額成本；推動能源供給產業轉型，一方面善用法制化(如空汙法)之市場機制降低企業減碳成本，另一方面透過科技創新帶動綠色產業。美國這些作法，或許會被其國內的工業界人士認為係作繭自缚，然對於我國行政體系而言，卻是必須深刻體會者。

其他再如日本的因應對策，則係一方面因應除核之壓力調降其減緩排碳承諾，另一方面則推動以綠色科技輸出來擴大國家綠色產業版圖之共同減緩額度計畫(Joint Credit Mechanism; JCM)，甚至發展海外核電廠開發業務，來融入公約的新市場機制，這種化危機為轉機的作法，目前已經被韓國所仿效，而這也確實也是值得我國借鏡者。最後，在此次公約發展中的最大受益者應非中國莫屬，其以推動自主碳排放機交易體制來帶動國際前沿技術匯流，並以之創造國家永續資產，據以做為國家落實減緩排碳與調適政策的基礎，誠屬當前最具規模而受全球矚目的因應氣候變遷政策；若再進一步加上其透過南南合作之政策，同時對於弱勢發展中國家提供資金與技術援助，來協助這些國家之調適需求，更是罕見立於工業國家與發展中國家之間能左右逢源者。對於臺灣而言，如何掌握兩岸互動之特殊關係，思有所作為，更是我國決策者應審慎斟酌之處。

綜上，人總在深刻的失望中才能看見未來的願景，20年來，我們雖失望，但沒有放棄過，如今身處風起雲湧的氣候政治氛圍中，我們更當有所奮進，期能為臺灣創造一個能被國際尊敬、能為國人永續未來奠基的美麗國家。那麼我們究竟應如何看待此次的會議成果呢？

 俟河之清，人壽幾何？

周詩

綜觀整體的會議成果，我們雖看到了延續自美中協議，藉由增列不同國情之考慮(in light of different national circumstances)於「共同但容有差異原則」(Common but Differentiated Principle)之適用，以化解長期的南北對抗，而GCF也初步達到2020年的100億美元募集門檻；然則祕魯會議的破紀錄延會，以及增列排定2月日內瓦ADP工作會議的作法，卻再次證明整體談判的困境仍待釐清。首先，我們看到原本要求工業國家應(shall)於3月提出其INDCs之用語已若化為得(May)，且將提出的期限延展至11月以前。其次，搭配原本各方期待應在巴黎會議前由公約公布INDCs排行表(contribution rankings) 被弱化為僅須提出綜合報告(synthesis report)的作法的安排，以及發展中國家之調適主張雖已載明決議文，但卻與工業國家之減緩承諾分屬不同條文的作法，更是告訴了我們邁向巴黎之路的遙遠。

周詩曰:「俟河之清，人壽幾何？是的，我們首先必須先從聯合國秘書長潘基文先生於開幕談話之五大重點再作觀察；他說:「雖然有上述正面的進展，但我還是高度擔憂我們的聯合行動並未跟上我們的承諾，對此我對締約國們有五點要求：

第一、我們必須在利馬為2015年協議做出一份平衡、結構完善且和諧的協議草案，以做為明年協商的基礎。我們也必須對國家決定貢獻的定位與範疇做出普遍的共識。我鼓勵所有締約國，特別是主要經濟體與已開發國家在2015年第一季提出其國家決定貢獻。

第二，我們對氣候資金建置上要有實質的進展。我呼籲尚未對綠色氣候基金做出承諾的國家盡快在利馬做出有企圖的資金承諾。我們也必須明確定義出在2020年之前協助開發中國家，每年要募集1000億美金的方向。我呼籲已開發國家要動員支持，以加速達成目標。私人資金也相當重要，我們必須要募得在9月氣候高峰會上所承諾的私人資金2000億美金的目標，而我們還距離很遠。

第三，我們必須為弱勢族群，特別是低度發展國家與小島國家發展中國家，優先提供調適的支持，與建置其回復能力。綠色氣候基金必須保證平衡對調適與減緩的平衡。損失與損害的工作必須加速進行，我們必須藉由同意其如何建立與運作來為開發中國家設置國家調適計劃。

第四，我要求各締約國做出決策來刺激與執行與各行為者間的各種行動之合作，其包含私部門、公民社會、城市與其他地方政府行為者。從設置碳市場但碳定價，從強化恢復能力到動員新的聯盟。政府領導人需要建立可以提升我們社會經濟發展行動的架構。低碳氣候回復的實現需要城市、民眾與執行長們的共同參與。

第五，我強烈要尚未有作為的國家，盡速批准京都議定書二期承諾多哈修正案。」

很顯然的，這些問題均尚未具體在決議中獲得解決。此外，我們還可以從下列幾個問題，更深入的了解到\未來一年的談判重點所在:

一、究竟INDCs是否應接受量化與質性(Quantative and Qualitative) 兼具的評估?目前中國式最主要持反對態度的國家。

二、多邊評估原則(Mutilaterial Rules)的遵約架構是否能克服美國境內(國會)的反對聲浪，讓未來的巴黎協議的到美國的支持。

三、當前的CDM市場幾近崩盤， 崩潰，雖新市場機制(NMM)及多元遵約架構(FVA)確實被納入決議，且各方再次強調碳定價的重要性，然則從新機制的討論必須擱置到6月來看，其爭議仍大。自此次發表立場的國家或地區來看，延續京都機制者主要為歐洲及哈薩克），強調新興市場(含CDM之搭配應用)者則為中、韓、泰、越、印、墨、南非等國，至於主張現有體制外制度者，則為美國的地方(州)政府、加拿大的地方(省)政府及紐、日等國。此外，像墨西哥以稅與交易搭配交互運用者，則是另一種特例。

四、延續自碳定價的另一個問題，則是與台灣關係密切的國際貿易問題。例如法國決定採碳足跡之策略來處理航空器的排碳問題，而隨碳定價機制必須同步處理國際貿易所設探洩漏問題，碳資金的資本化，更會牽涉跨國企業在母國與地主國於處理INDCs過程中的權利義務分野，以及碳洩漏之核計與課責；若進一步將此問題導入兩岸之特殊關係，則此部分之問題將更為複雜。例如全球的台商是否均會因此受到衝擊?

在本次會議中，公約秘書長鄭重的呼籲：「未來歷史不僅會評斷我們做出多少的溫室氣體減量，也會評斷我們是否能夠保護弱勢族群、消除貧困以及為全人類創造未來。」是的，在價值觀嚴重歧異的談判舞台中，不論是道德主義的歐盟、機會主義的日韓澳加俄、政經主義的美中，或是悲情主義的眾多發展中國家，大家都必須嚴肅面對歷史的評價。相對於此，聯合國秘書長更正確地指出：「科學的曆法現正大聲警示我們沒有更多時間了。資金與技術的曆法明確的告知我們解決方法唾手可得。而政治的曆法則絕對會回饋人民大眾。」對於被政治孤立已久的台灣，究竟在這個攸關國家生存與發展條件的國際無台上，我們能守護些什麼，會失去了什麼？這將是大家必須為下一負責，並審慎以對的全民事務。