[COP/KP觀察系列報導] Durban Platform的八大問題
清大國際氣候變遷發展及法制研究室COP/KP觀察系列報導
Durban Platform的八大問題
---它不僅僅是個平台更是一種法律誓約
范建得
聯合國氣候變化綱要公約(UNFCCC)第十七屆及京都議定書(Kyoto Protocol)第七屆締約方大會在各方極不看好的情形下，竟爾在延會之後呈現戲劇化的突破，完成所謂Durban Platform of Advanced Actions這份具法律效力(legal enforce)的套案(package deal)。這份套案的出現，以極智慧的方式化解了自峇里路線圖(Bali Roadmap)提出以來的單軌與雙軌制爭議，在適度的模糊化條件下，京都議定書被展延了，但在保有工作小組(AWG-KP)的狀況下，新的減緩承諾與第二期的期程仍容有變數，而面對美加日俄拒不加入第二期的承諾，大會則以長期合作工作小組(AWG-LCA)的功成身退，及這些國家願勉為接受的新2020年遠景，即Durban Platform，帶入了他們的支持；從而京都機制將在表面上延續之餘，被納入長期合作協議的推動架構。然則這些妥協還包括了許多集團的集體最適博弈。例如，第二期的承諾必須在2012年6月的方法論獲得共識後才具備可操作性，至於2020的目標，則必須依據IPCC下一次的研究成果報告再做論斷，根本上這種協議趨近於共利型的君子協定；再如，哥本哈根協定(原則)與坎昆協議(技術、融資、調適與能力建置承諾)的納入，是對發展中國家尤其最低度開發國家的承諾，但相對地保留技術中心、融資管理機制、資金來源之研議等關鍵履約問題，則是工業國家的籌碼；此外，在中國提出有條件納入強制減碳而大獲好評後，受窘的美國及與中國競爭領導地位的印度及其帶領的77集團，轉而與歐盟協力促成歐盟新路線圖成功地發展為新架構的基礎，這都讓人超乎預期。
但究竟這些發展對台灣以何意義，我們是否關心的仍然還是有沒有國際義務?可不可以再拖一拖的考慮?是否還是認為這一切都是環保的事?或僅是國家如何突破外交困境的任務?簡單的說，我們的能源政策是否仍然堅持以支持既有經濟體制為單一目標，而不帶入國家發展高度的操作設計；讓能源、產業、科技能真正而具體的積極整合，進而在環境永續的基礎上，爭取在新公約架構下逐漸形成的國際永續資源、因應日趨複雜的綠色貿易設計(按，依據新架構，這將擴續到金融、貿易稅捐、航空及海運、綠色商品及邊境稅等)，並以此格局帶動國家能源安全的論述與實踐?至於在國際接軌的角度上，我們除了推案之外，更重要的是必須了解為何公約執行秘書Ms. Christiana Figueres在新約架構推出後一再強調CDM市場機制如舊，其會計原則與方法論依舊?其實，這是因為幾年下來，碳金融的架構儼然成形，上至國際金融機構，如世界銀行、歐洲及亞洲銀行均投身其中，而所募集的資金，雖與減碳之關聯欠缺足夠科學證據，然其所帶動的新能源開發以及全球調適能能力的提升與節能減碳的公眾認知，則受到高度肯定。尤其在全球金融環境快速變動的前提下，越來越多的人認為，調適(adaptation)才是國家的主要任務，而減緩(mitigation)則必須依賴民間資金，這也是為何新的機制必須再三強調CDM，甚至必須在套案中強調未來將特別為工業國家如何有效減緩排碳研提其他市場機制的主要原因。
簡言之，節能減碳與地球永續的未來必須依賴資金與技術，而以歐債危機為例，跳脫政府預算之限制將十分重要。相對於國際發展理念的調整，我國似仍深陷在狹義的環保主義與過度功利的套利思維對抗中，甚至導致攸關重大的溫室氣體減量法無法通過。若國人願意多費點心去了解這個制度，您將會發現這不是一份單純的總量管制法，更不是一部富人套利法；而是我國能實質參與公約，促進綠色科技發展並創造綠能產業、帶動綠色就業，從而能為低碳經濟與社會發展奠基的重要立法。更重要的是，沒有這部法律，將不會有任何國家會實質的跟一個沒有承諾義務的國家談判合作，我國也將失去追求實質參與未來公約所開啟的多方合作新局之契機。試想韓國提出的綠能產業願景，試想日本在此次由經團連出面向全世界說明其困境，而在另一方面則積極提出其依據內國法所建構的雙邊與區域合作減緩與調適設計的作法。這其中均充滿了各個國家內部各界在充分溝通後，所顯現出穩健、務實與相互體諒的作為；若再想想為何美國也決定參與其中，站不論其政治面的思考，寧非其對於新機制亦充滿了期待?
綜觀目前我國的主要報導，大多集中在大會戲劇化的發展過程與政治折衝的詮釋，其實身歷會議的最終階段，個人以為，當前最值得國人重視者，應是全球在永續實踐上不能忽視的道德力量，以及我國身處外交困境下，如何以競用永續資源(sustainable resources)的角度來看待這個公約的發展，藉以迎向新協議將帶來攸關國家競爭力與生存條件的機會與挑戰。而綜言之，這兩大課題又可區分為至少下列的八大問題：
1. Durban Platform的法律屬性是甚麼?與Protocol, Mandate, Accord, Resolution, Decision, Charter 或Principle如何區分，在國際法上其地位如何?有無先例?中文該如何翻譯為妥？
2. 京都二期的推動期程如何?若明年五月才提新目標，六月工作會議才會檢討其量化之方法論，2013-2015才會完成議約，這種展期在國際法上如何定義？2013-2015的空窗期如何處理？此外，目前有二期之效期終於2017或2020之爭，其意義何在？若採2017年，是否同樣有2018至2020的空窗？針對這部分，是否會有一個較明確的推動期程與路線圖？
3. 為工業國家規劃的新減緩(市場)機制究係何指?是否包括美國、澳洲、日本的提案及歐盟的新路線圖？
4. 綠色基金的財源規劃是否影響國際貿易，對台灣是否造成影響？
5. 溫室氣體增為七種，新增的NF3是半導體產業的排放是否造成對我國的衝擊？
6. 後京都是否開啟公約的新紀元，在展期與新機制誕生前，我國的國際參與空間何在？
7. 我國的NAMAs應否適度調整?NAMAs的registry將會如何進行，我國如何掌握這些規範以利推廣台灣科技(技轉中心)並掌握綠色基金。
8. 公約執秘一再強調議定書的方法論不變市場機制如常，這對我國推動中的國際抵換市場聯結有何意義。
基於此次會議的影響重大，個人以為有如重啟1997年談判，但這次是各方帶著實踐理想過程中的創傷，決定落實人類跨世代正義的共識來面對新局，我們可以預期到的是將來更專業、更計較國家利益、更重視國際機制、更強調私部門參與的未來；至於政治部份的多元、彈性、共同但容有差異、扶持脆弱國度、強調由下而上的調和，則更會是我們必須面對的下一階段挑戰。身處地球村，依賴的是國際貿易，台灣如何而能繼續固守自我的產業政策，堅守既有部會的職權框架，坐視環保與經濟的對立，而不去迎接一個以永續為願景所開展的環境、經濟與科技對話，並迎合新的全球永續資源競用挑戰。
這篇報導是個人在杜拜轉機時，初步彙整過去一週的發展和最新的資料所提出的第一篇報告；後續的系列報導，將由個人帶著同學一起來投入，所期待的是拋磚引玉，讓更多的網民們能參與討論。我們的觀點並非絕對正確，但為了台灣，這個我們深愛的地方，必須讓我們以更高度的視角伴同更深入的論辯來提醒國人與政府，我們不能再等待會或被動了。
【國家能源型科技計畫及環保署溫減辦公室的贊助】
(100-3113-P-007-001)
