[COP 18] 公約三大財務機制的成形與續造 (一)


公約財務機制之概念緣起與塑造

       氣候變遷的加劇一般被認為與溫室氣體的排放直接相關，而有鑑於各國在歷史的進程上對於溫室氣體的排放量有所不同，而已開發國家歷經長時間大量排放溫室氣體使其等得以完成開發，被認為需要負起歷史上的責任。各個國家也由於其經濟能力、國家技術水平、地理位置等因素皆有不同，因此在預防及應對氣候變遷衝擊的能力也大相逕庭。因此，UNFCCC及議定書開始要求有歷史上責任且現在較有技術、金錢的已開發國家，對相對脆弱且無技術能力的開發中及低度開發國家提供財務支援。
UNFCCC第11條因此明定了以核准或許可制為基礎的財務機制(Financial Mechanism)， 內涵包括財務及技術的移轉，並且進一步制定財務機制的建立必須信託予已存在的國際實體來運作[1]。因此，UNFCCC在執行該條文上，將部分的財務機制信託予全球環境基金(Global Environment Facility,以下簡稱GEF)[2]，並每四年重新審查一次。財務機制的細節則是由締約國大會本於附屬履行機構(Subsidiary body for Implementation, SBI)的建議來決定，包含了氣候變遷政策、專案優先性，以及具受款適格性的專案類型等等。
締約國大會除了對GEF受託的財務機制業務提出指導外，復另外建立了四種基金，分別為2001年增設並信託由GEF管理的特殊氣候變遷基金(Special Climate Change Fund, SCCF)[3]及最低度開發國家基金(Least Developed Countries Fund, LDCF)[4]，以及綠色氣候基金(Green Climate Fund, GCF)[5]，與京都議定書下的調適基金(Adaptation Fund, AF)[6]。
本團隊的觀察下，目前公約下最主要的三大財務機制應為全球環境基金GEF、調適基金AF、以及綠色氣候基金GCF，因此，以下段落將對此三大財務機制作介紹與差異之比對。

全球環境基金－GEF
全球環境基金是聯合國發起建立的國際環境財務機制，於1990年建立，隔年正式開始運作。此一基金並非專屬於UNFCCC所用，建立之宗旨是以提供資金援助和技術移轉等方式，幫助開發中國家達成面對氣候變遷衝擊、保護生物物種、保護水資源…等多種目標[7]。而1996年，聯合國氣候變化綱要公約與全球環境基金簽訂備忘錄後，全球環境基金成為公約下最主要的資金機制[8]，旨在提供各國政府執行有助於全球環境保護和促進當地永續發展計畫之資金，並由締約國大會為全球環境基金相關供資方案和資格審查提供指導。
        而申請使用GEF資金之適格性要求，則以凡在1989年聯合國開發計劃署項目、人均GNP小於等於4000美元的開發中國家 ，皆有資格取得全球環境基金的資金用於投資項目和獲得與此有關的全部援助。必須注意的是，GEF是依UNFCCC公約第11條締約國大會信託予以執行財務機制的受託實體，因此UNFCCC公約下的締約國符合公約所定要件則可申請GEF資金，與下面將介紹的調適基金為京都議定書所建構有所不同。
       

調適基金－AF
調適基金在Decision 10/CP.7時被確立，其設立目的在於在於對京都議定書締約國中，提出具體調適專案計畫的開發中國家予以資金的挹注[9]。資金來源是從CDM專案下核發的CERs中提撥2%作為調適基金用途，預計到2012年可達300億美金。但由於他的價值來自於清潔發展機制，供資規模往往較小，因此相當需要私人投資參與，同時也需要政府的政策支持，始能解決調適基金龐大的資金需求。
而調適基金的營運架構是以CMP於2007年12月在印尼峇里島時，決定設立調適基金委員會擔當基金營運實體，邀請世界銀行為其受託人，並由秘書處和受託人負責為委員會提供服務締約方邀請全球環境基金(GEF)為調適基金委員會臨時提供秘書服務。調適委員會在2012年到2014年間已有16的委員以及另外16個遞補委員(alternates)並且持續每年至少開會兩次[10]。

綠色氣候基金－GCF
由於2001年起，陸續成立的「最低度開發國家基金」、「特別氣候變遷基金」、「調適基金」目前為止所提供的500億美元，不足以支付開發中國家為因應氣候變遷實施的調適行動，同時，GEF近20年來的運作結果顯示全球環境基金的成效有限，包含已開發國家的政治角力鬥爭、申請程序繁瑣、不鼓勵私人部門及資金參與的僵硬融資機制、行政效率低落等缺失，被批評無法承擔為開發中國家提供氣候資金援助的重任[11]，因此在COP15哥本哈根上，締約國大會遂提議應另外設置直接隸屬於UNFCCC之「綠色氣候基金」（Green Climate Fund），並且在COP16時確立其成立[12]，並說明其與GEF同為UNFCCC第11條下所設的財務機制。由GCF委員會負責，並且同時支援開發中國家調適與減緩的專案，並且設定長期資金目標，也就是在2020年起能夠每年穩定提供1000億美元以上的資金供適格專案申請[13]。
但事實上在起步時，GCF是個宣示性的建立大過於實質成立，理由在於GCF的資金來源無法定調，曾經一度有綠色氣候基金也在眾所矚目之下建立，對於資金來源雖有金融交易稅、航空稅、海運燃料稅、碳定價系統等提議，而隨著最近COP18的演進，也開始鼓勵私人民間部門的參與。目前最新的進展則為GCF的主辦國將座落於南韓松島(松都)，而美國、英國等第一世界國家也初步同意將持續每年提供總計60億美元的資金，並試圖提升至2020年已開發國家總捐注額1000億之目標。


[1] See generally, United Nation Framework Convention on Climate Change Article 11
[2] Information available at official site: http://www.thegef.org/gef/ (Last visited: 2012/12/11)
[3] SCCF及LDCF的設立乃是在Decision 7/CP.7第1段(c)點，作為助使UNFCCC附件二國家及部分附件一國家達成第4.1, 4.3, 4.4, 4.5, 4.8及4.9條之承諾之管道，同時也設立了最低度開發國家基金。See generally FCCC/CP/2001/13/Add.1.
[4] Id.
[5] Information available at official site: http://gcfund.net/ (Last visited: 2012/12/11)
[6] Information available at official site: https://www.adaptation-fund.org/ (Last visited: 2012/12/11)
[7] GEF除了是UNFCCC之財務機制外，同時也是生物多樣性公約、持久性有機污染物公約、維也納臭氧層損耗物質公約、蒙特婁議定書等多個國際公約相關之財務機制，因此不是UNFCCC所建立並屬於其下的財務機制，此點必須釐清。
[8] See FCCC/CP/1996/15/Add.1
[9] Decision 28/CMP.1 Paragraph 1, FCCC/KP/CMP/2005/8/Add.4
[10] See decision 1/CMP.3
[11] See Forests and climate change after Cancun An Asia-Pacific perspective,RECOFTC – The Center for People and Forests 8 (2011).
[12] See Decision 1/CP.16, paragraph 102, FCCC/CP/2010/7/Add.1
[13] Alex Lenferna, Green Climate Fund at the COP17 negotiating table | Thought Leader, http://www.thoughtleader.co.za/readerblog/2011/12/01/green-climate-fund-at-the-cop17-negotiating-table/ (last visited Dec 2, 2011).

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