范建得觀點：當政府失靈，民間與地方的努力將成為氣候協定的救贖？

范建得觀點：當政府失靈，民間與地方的努力將成為氣候協定的救贖？

刊登於風傳媒

2018.09.28

市民社會對川普的反擊

最近經濟學人（The Economist）針對主權國家外的減碳努力做了相當深入之研究，其中指出，在美國川普（Donald Trump）政權宣佈退出巴黎協定，且最近於9月的曼谷會議中，再次積極強調此事後，由美國前紐約州州長彭博（Michael Bloomberg）及現任加州州長布朗Jerry Brown所帶領，所謂自下而上（bottom up）的努力，也繼美國人先前制衡川普之自主減碳“American Pledge”之後，持續的擴大其影響力。然則，經濟學人在肯定其積極投入之同時卻也質疑，這些欠缺政府公權力背書的付出，是否能真正落實這些許諾的願景。

在經濟學人的報導中，加州州長布朗剛剛在9月10日簽署了，以2045年為期，讓加州這個世界第五大經濟體（加州的經濟表現在去年超越英國）完成碳中和之法案；其中包括了電力公供給的零排碳。


川普帶動了氣候協定的政府集體失靈？

相對於此，經濟學人則很不客氣地指出，目前川普的談判代表仍然積極的參與並干擾會議，甚至拒絕再討論任何援助與因應調適衝擊之必須作為，此外，經濟學人也指出，其他巴黎協定的締約方也好不到哪裡，並舉出雖然迄今各國提交的NDC/INDC，充其量僅能達到升溫不超過攝氏3°C之目標，然則，已經有許多國家罔顧巴黎協定簽署之際，強化減緩績效之承諾，傾向弱化巴黎協定之執行。其實，這種現象也反映在曼谷會議中，經濟學人指出，幾乎沒有較先進的經濟體對於美國的傲慢有任何積極的批評。

很顯然的，國家主權層級政治人物的遲滯，已嚴重影響巴黎協定的推動，也導致聯合國祕書長António Guterres決定在明年召開高峰會議以為因應。

是的，在國家領袖的層級，尤其凡事依賴民意與選票的西方民主社會，當川普大開減碳倒車反而贏得經濟發展與選票，甚至有因此降低企業經營成本之可能，而大挖他國牆角時，任何政治領袖是一定要有所回應的。至於發生在美國的川普和布朗矛盾現象，正道盡了當前全世界在因應全球氣候變遷嚴重挑戰下的普遍困境，而這也呈現出另類的政府集體失靈現象。


民意，民意，多少正義假汝之名行之

他們兩位都是訴諸民意（選票）的政治人物，但在加州，其州民一如經濟學人所言，是根深蒂固的環境主義者（inveterate environmentalists），所以布朗可以選擇如此積極之減碳作為；相對者，川普的商人性格，讓他傾向重視全美國現有的就業與經濟，或者說是美國優先，是以他也做了選擇，雖遭到各方（尤其社會菁英）批評，但節節高升的就業與經濟指標，仍給了他堅持退出巴黎協定的條件。

美國總統川普（資料照，美聯社）

面對此種矛盾，經濟學人發現，越來越多源自地方自下而上的倡議，或將成為補強主權政府痛腳（foot trapping）的救贖，且攸關巴黎協定的存續。

當前自下而上的減碳努力主要仍係出自美國，這是因為在其特殊的聯邦體制下，雖說國際公約之締結與履行職權在於聯邦政府，然則，州政府維護地方環境與秩序的權利，仍讓其擁有人力與物力資源，來本諸特定地域內的主權，來推動其氣候政策。正是有美國這種透過憲法賦予或保有地方（州）政府，等同國家主權之制度，才能讓美國以州為主之地方減碳倡議變得有意義；這尤其對於關鍵的能源體系能否成功脫碳攸關重大。例如，加州的重點之一，便在於零碳電力體系的轉型，而新近伊利諾州的重點，亦包括太陽光電的容量建置。

自下而上，地方政治行得通嗎？

在台灣，雖說有地方制度法，然姑不論能源諸法的主管機關在中央，即便是《溫室氣體減量及管理法》係由環境保護署（環保署）擔綱，然在階段管制目標的制定及其後續的實施上，若沒有其他中央目的事業主管機關之積極協助，台灣氣候政策的進與退，也自然會淪於等如同川普和布朗間之博弈標的；除環保署必須像布朗一般的依體制奉行環境主義外，其他中央部會卻自然會像川普一樣的考量其職權所及的台灣的經濟與就業。

準此，若我們期望能有真正的氣候政策，那麼就必須認真考慮這些可能扮演救贖者角色之非主權國家倡議了。一如經濟學人所言：「…放在一起，他們越來越會被認為應關巴黎協定的存續…」(… taken together, they are increasingly viewed as essential to the Paris treaty’s survival…)

但是儘管如此，即便自下而上的倡議已遍佈歐美及亞洲，然對於這個「救贖」作用究竟能發揮到什麼程度？經濟學人卻是以帶有懷疑的「城市傳奇」（Tales of the City）稱之。

這將會是傳奇還是奇蹟？

其實在數量上，這些自下而上的力量是可觀的，單以2014年氣候公約在利馬回合（COP20）談判時，為推動巴黎協定而平行規劃的非政府氣候行動區「納茲卡」（the Non-State Actor Zone for Climate Action; NAZCA)的持續進展為例，目前（8月間）由2,500個城市、209的地區及2,100間企業和500個投資人寄存其倡議者已達12,500個。若再加上其他類似的倡議平台，目前出自非政府之倡議，顯然已經相當可觀。以今年為例，800 家的新參與者，其代表之總產值便已達17兆美元。

經濟學人認為，由於全球有半數的人口聚集在城市，且將在本世紀中業達到70%，故此，在城市推動減碳有其意義。尤其重的是，新近的調查顯示，在一份100個韌性城市（resilient city）的調查中，氣候變遷已被認為是僅次於不平等（inequality）、老舊基礎設施（aging infrastructure）的第三大威脅。

經濟學人另引用最近在舊金山會議中提出研究報告，指出，由超過9,000 個都會區組成的C40甚至認為，促進能源效率、大眾運輸工具及電力系統的脱碳，可創造1千4百萬個新工作，並預防1千3百萬人，在2030年前死於早發性污染相關疾病。

在迷霧中摸索，看台灣的借鑑空間

相較於這些外國團體的觀察，我國雖有縣市層級的類似主張，六都也很積極投入減碳的倡議，並參與國際網絡，如ICELI，但除前述法政體制之限制外，尚未完全自由化的電業結構，以及規模與數量均有限的大眾運輸系統，加上難以擺脫的機車依賴，都讓我國很難在自下而上的努力上獲致成果。但是我們也不必因此便認為，我國將會是少數大幅落後於外國城市之表現者。

六都雖積極投入減碳的倡議，但尚未完全自由化的電業結構，以及規模與數量均有限的大眾運輸系統等，
都讓我國很難獲致成果。（資料照，鄭羽哲提供）

畢竟經濟學人雖認為外國這些：「…地方氣候行動主義是歡樂的泉源…」，但是迄今並未見太多真正的歡樂。

例如，布朗和彭博領導的American Pledge，將只能在NDC啟動後的7年，減少2千6百萬噸碳，這遠低於依據C40在去年估計的2030年前13億噸。經濟學人認為，太多的倡議都流於「品德」（Virtue）的訴求，而欠缺量化、可供查核認證的方法及指標，這導致許多人的跟進是怕遭人指責扯後腿（lagging），而不是他們真的有具體的方法和資源可以投入。經濟學人甚至質疑，像這種地區性的「本位倡議」（selfie initiatives）若處置不當，反而會導致更大的傷害；例如，當北京的工廠被移往河北後，當地稱幸的5年減碳7百60萬噸績效，卻是以河北碳密集度的大幅增加作收。以鄰為壑正是不當地區主義可能衍生的疑惑，更是當前最難掌握碳洩漏（carbon leakage）問題之所在。

然則，這種現象又豈能單純歸咎給地方，試想是誰下的令搬遷北京工廠？又是誰不願完善MRV規範及提供法治基礎給地方自治，讓地方及民間能在有限的資源下，以其理念和執著，為全國甚至全球的減碳做出貢獻。回歸本質的思考，不正是全球的政治人物，不斷的悖棄承諾（如京都議定書），不斷的反覆，才讓自下而上的努力顯的如此重要。

持續不挫的世界公民運動仍有賴政府的支持

在今年9月2日假美國舊金山召開的「低於攝氏2°C聯盟」（Under 2 C Coalition）大會，共計吸引了代表全球人口1/5，經濟2/5的217個成員，若能達成他門所追求的減碳目標（2030年前減15至21噸），則巴黎協定控溫不超過2°C甚至1.5°C的目標或許能達成。

是的，也正是因為全球的政治經濟發展不順，讓因應氣候變遷的願景顯得黯淡，也因此促成更多的非政府資源積極投入。固然這些發展尚未見具體成效，然則這卻是當前最讓人信服的「義無反顧」。或許說，這其中有許多倡議難免流於表象，然其帶動全球正向看待減碳之努力，卻讓大家具有避免淪為「扯腿」族的道德壓力，此部分的表現，更相對的值得加以肯定。其次，經濟學人也發現，除非國家有自上而下的更具體作為，否則就像世界資源研究所（World Resources Institute）的研究所示，面對加州這種有魄力的自發性減碳立法，即便在加州順利推動了脫碳汽車的政策，汽車製造商仍可以在其他州擴大傳統汽車的銷售，而同時滿足國家制定的減碳標準。是以，除非國家願意積極支持嚴格標準，否則源自地方的努力或將枉然。

此外，C40的成員亦指出了類似「綠色悖論」一般的效果，也就是越嚴格個倡議，越容易嚇跑參與者；前者是因越嚴格的脫碳政策，預期將會影響傳統能源價格，而導致商人加速開採與使用；後者則是想參加減碳倡議者，因害怕成本墊高而不敢參與。具體言之，都是一種因減碳政策之理想性反而導致的積極或消極增加碳排放之效應。同樣的，這也有賴國家政策捕漏，方足以落實民間或地方倡議減碳目標之挑戰。

綜上，經濟學人是認為，像加州這種自下而上的在地減碳努力，雖不須依賴國家政策，但是國家的支持卻能加速而有效的推動減碳。相對的，加州州長布朗也指出了關鍵的重點，他表示：中央或地方不是一種擇一的選擇，而是國家的領導人必須站出來一起承擔。

讓公私合夥成為主軸

是的，在全球政治氛圍退縮不前的今天，以西方民主社會為主的減碳努力有賴民意更大的支持，而自下而上的努力，正足以在推廣減碳之道德拘束力上，展現出其勸服「扯腿者」之效用。然則，單純的道德勸服，若欠缺必要的科學方法與查核或檢驗工具，就像前述American Pledge在願景與現實上顯現的落差，仍然是難竟其功的。至於對於目前諸多工業國家而言，若能積極透過政策與方法之制定，與這些自發性的努力形成公私合夥（Public Private Partnership; PPP）關係，透過法制化的平台機制，將之導入國家減碳的情境，則這些充滿企圖、充滿企圖且涵蓋甚廣的願景，將能大大的分擔國家因應氣候變遷挑戰的風險。

別讓台灣的良知失望！期許台灣的應有作為

最後，對於台灣而言，我們亦面臨同樣的問題；一方面有許多積極投入的環保團體與眾多城市或地區的參與，但同樣有欠缺部會整合，以及遲遲無法啟動的減碳目標和許多配套政策工具。此時若能借鑒經濟學人所發現的現象與經驗，則我們至少可以考慮採取下列幾個政策，來強化我國有意義的自下而上之參與：

一、針對地方政府之參與部分：強化《溫室氣體減量及管理法》與地方低碳方案的具體連結，並制頒可供地方政府參考之行政規則，使其減碳努力可以與國家之努力方向具體鏈結，並協助其參與國際，如C40之活動，進行國際聯繫，並為台灣發展中自下而上的努力，提供反饋建設意見。

作者建議，強化《溫室氣體減量及管理法》與地方低碳方案的具體連結，並制頒可供地方政府參考之行政規則，使其減碳努力可以與國家之努力方向具體鏈結。（資料照，戴發奎攝）

二、針對鼓勵民間團體參與部分：政府應在《溫室氣體減量及管理法》之溫室氣體階段管制目標諮詢委員會架構下（必要時修法），納入跨部會減碳政策目標之擬議（如公衛、長照、減碳與地方小型能源設施之多目標氣候變遷計畫），及鼓勵地方民間参與之機制，期能透過導入民間資金與人才，來舒緩國家因應氣候變遷時，在制定政策與推動過程中之限制。

三、在方法論部分：我國應以「溫室氣體國家報告」（減緩與調適）之撰寫為核心，針對各部門別；尤其能源、交通及住商之需求，思考各類型倡議的輔導、查驗證方式，以利各方之援用，嘗試將其成果納入國家減緩與調適績效。

四、促進與在地產業及就業之鏈結：參考國外之經驗，自下而上的努力，應該會是最接近地方需求者，政府應積極引導這些倡議或努力，借重在地志工能量與資源，透過中央給予的政策工具或資源，開啟其回饋社區開發與就業之契機。

政府與民間之間不應是零和的抉擇

綜上，伴隨2015年巴黎協定的通過，同年我國也曾因風光的通過《溫室氣體減量及管理法》，而受到國際的高度肯定；相較於現在多方持續強調的永續，其實這更是台灣最值得驕傲的國際指標，因為這是少數見於國際社會的減碳目標入法硬功夫。在過去的3年，第一階段管制目標通過了、非核家園的能源政策目標也已確定，但是除了狀似台灣布朗州長的環保署在默默的推動子法、導入有利自下而上的微型企業碳權，其他各界卻少再有系統性的論及氣候變遷者？或許政府一如川普或經濟學人提及當前許多巴黎協定締約方，因面臨諸多的困難，而未見積極以對。若如是，那更證明自下而上的非中央政府努力，或許是我國當前必須嚴肅思考其鼓勵之必要性者。或許正如經濟學人之預言，這些自下而上的自發性努力，可以是挽救氣候變遷危害的救贖；惟若要真的讓這些努力能發揮作用，一如加州布朗州長所言：「中央或地方不是一種擇一的選擇，而是國家的領導人必須站出來一起承擔。」

＊作者為國立清華大學科技法律研究所教授兼所長